I SA/Gl 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy Lipowa z dnia 27 listopada 2015 r. nr XVII/75/15 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Rady Gminy Lipowa na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Lipowa uchwałą nr XIV/36/2015 z dnia 30 września 2015 r. w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w § 1 ust. 1 ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lun inne nieruchomości wykorzystywane jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości: 1) 352 zł za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, 2) 428 zł za rok, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W ust. 2 postanowiono, że roczna ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach na obszarze Gminy Lipowa, wyrażonej w liczbie pojemników oraz opłaty za pojemnik. W ust. 3 podano, że średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 ustala się na 3 pojemniki o pojemności 110 litrów. Uchwałą tego samego organu z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. dotyczącej rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w jej § 1 postanowiono, że w "uchwale nr XIV/63/15 Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe § 1 ust. 3 otrzymuje nowe następujące brzmienie: "Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustala się na 16 pojemników o pojemności 110 l i 16 pojemników o pojemności 60 l oraz w ust. 1 pkt 2 na 24 pojemniki o pojemności 110 l." W § 2 obu ww. uchwał jej wykonanie powierzono Wójtowi. W § 3 wskazano termin jej wejścia w życie – po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Uchwały zostały podjęte na podstawie art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250; dalej: u.c.p.g.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.). Obie ww. uchwały były przedmiotem badania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które w uchwałach: nr 493/XXVI/2015 z 26 listopada 2015 r. (w sprawie uchwały Rady Gminy Lipowa z 30 września 2015 r.) oraz nr 746/XXIX/2015 z 30 grudnia 2015 r. (w sprawie uchwały Rady Gminy Lipowa z 27 listopada 2015 r.) stwierdziło naruszenie prawa w § 3 obu ww. Rady Gminy Lipowa polegające na zawarciu w nich dwóch wzajemnie wykluczających się norm prawnych dotyczących wejścia w życie uchwał, co uznano za nieistotne naruszenie prawa. K. P. pismem z dnia 27 października 2015 r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie na podstawie jakich danych ustalono, że średnioroczna ilość odpadów na nieruchomościach rekreacyjnych wynosi 3 pojemniki rocznie, zaś jego cena 142,66 zł, a nie zgodnie z uchwałą 17,76 zł. Odpowiedzi organ udzielił w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r., w którym zawarł informacje wynikające ze zmienionej (obecnie zaskarżonej) uchwały z dnia 27 listopada 2015 r. W następstwie tych pism skarżąca wystosowała "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. (wpływ do organu w dniu 8 stycznia 2016 r.), w którym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. domagała się usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego: -uchwałą Nr XIV/63/15 Rady Gminy Lipowa z dnia 30 września 2015 r. w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, - uchwałą Nr XVII/75/15 z dnia 27 listopada 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. dotyczącej rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, który polega na ustaleniu stawki opłaty na podstawie średniej ilości odpadów odbieranych od wszystkich gospodarstw domowych na terenie gminy, nie zaś odpadów odbieranych z domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz jej ustalenia w wysokości zawyżonej w stosunku do rzeczywiście ponoszonych średnich kosztów odbioru odpadów z domku letniskowego. W uzasadnieniu podała, że organ ww. uchwałami określił stawkę opłat za odpady selektywne zbierane w takich obiektach na kwoty odpowiednio 352 zł w przypadku selektywnej zbiórki i 428 zł w przypadku zbiórki nieselektywnej. Zwróciła uwagę na wystosowane do niej pismo organu z dnia 27 listopada 2015 r., stanowiące odpowiedź na jej zapytanie, z którego wynika, że do wyliczenia została uwzględniona średnia ilość odpadów (szkło, odpady niesegregowane, żużle i inne) w latach 2013-2015. Liczba nieruchomości objętych odbiorem wynosi ok. 4.200, w tym letniskowych ok. 420. Kwota 352 zł w przeliczeniu na pojemniki to 16 pojemników po 110 litrów i 16 pojemników (worków) po 60 litrów. Wyliczenie to znalazło wyraz w podjętej tego samego dnia uchwale zmieniającej. Powołując się na przepisy art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., wykazała swój interes prawny i stwierdziła, że do kalkulacji wysokości opłaty ryczałtowej należy przyjąć średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie zaś na wszystkich nieruchomościach na terenie gminy. Dalej przywołując uchwałę Rady Gminy Lipowa Nr XXXII/174/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności w przypadku selektywnej zbiórki odpadów opłata wynosi 6 zł od osoby, co oznacza, że koszt wywozu odpadów z domku letniskowego zamieszkałego jedynie okresowo to taki sam koszt jak usuwania odpadów pięcioosobowej rodziny mieszkającej na stałe. Zwróciła uwagę, że uchwała zmieniająca dowodzi nieprawidłowości przyjętych obliczeń. Skarżąca jest właścicielką domu letniskowego nr 1027 położonego w Lipowej. Organ w odpowiedzi na wezwanie (pismo z dnia 5 lutego 2016 r.) poinformował, że uchwałą Nr 746/XXIX/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach nie stwierdziło nieważności ww. uchwały z dnia 27 listopada 2015 r., lecz ograniczyło się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa w § 3 uchwały poprzez zastosowanie dwóch wzajemnie wykluczających się norm prawnych. Skarżąca K. P., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) wniosła skargę na wydaną przez Radę Gminy Lipowa uchwałę z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. dotyczącej rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa materialnego – art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. poprzez ustalenie stawki opłaty w sposób sprzeczny z postanowieniami ustawy, czyli nie jako iloczynu rzeczywistej średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przybliżyła przebieg dotychczasowego postępowania i powtórzyła, z powołaniem się na art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., że obowiązkiem gminy było wyliczenie średniej ilości odpadów na podstawie faktycznej ich produkcji w budynkach letniskowych, a nie wszystkich nieruchomościach w gminie. Wykazując nieprawidłowości organu w zakresie ustalenia opłaty ryczałtowej, odwołała się także do § 7 i § 8 uchwały tego organu Nr XXXII/172/14 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lipowa oraz uchwały Nr XXXII/174/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Zauważyła przy tym, że w ciągu dwóch miesięcy organ zwiększył średnią ilość odpadów ponad ośmiokrotnie, nadmieniając, iż od 2012 r. nie zdarzyło się, aby spod jej posesji odbierano odpady. Organ – Rada Gminy Lipowa reprezentowana przez Wójta Gminy Lipowa – w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do znowelizowanego przepisu art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., zauważył, że ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Rzeczona opłata płatna jest raz w roku ryczałtem i nie jest zależna od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Obliczana jest w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach na terenie Gminy. Zatem nie można jej porównywać z opłatami dla nieruchomości zamieszkałych stale. Organ ustalając wysokość opłaty ryczałtowej, przyjął, że w dniu 31 grudnia 2014 r. na terenie gminy znajdowało się 359 domków letniskowych i nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; w dniu 30 listopada 2015 r. ich ilość wyniosła 390. Na terenie tych nieruchomości produkowanych jest średnio około 400 kg odpadów rocznie. Do kalkulacji przyjęto, że 1 pojemnik o objętości 110 lub 120 litrów zawiera około 25 kg odpadów zmieszanych lub 45 kg popiołu. Koszt zagospodarowania odpadu na dzień wykonania ww. kalkulacji wynosił 150 zł za tonę odpadu, natomiast koszt transportu ww. odpadów to 147,50 zł za tonę. Wskazał również, że budynki rekreacyjno-wypoczynkowe oraz letniskowe na terenie gminy położone są na ogół w rejonach, do których dojazd jest znacznie utrudniony, co wpływa w istotny sposób na wysokość kosztu transportu odpadów, którą Rada Gminy zgodnie z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. uwzględniła w kalkulacji kosztach funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Kontynuując, podał, że suma kosztów zagospodarowania odpadu oraz kosztów transportu daje łączną kwotę 297,50 zł za tonę odpadów. Dodatkowo przy kalkulacji uwzględniono coroczny dwudziestoprocentowy (20%) wzrost ilości odpadów odbieranych na terenie Gminy Lipowa, który uwzględniany jest również w specyfikacjach istotnych warunków zamówień przygotowywanych w ramach przetargów organizowanych w związku z gospodarowaniem odpadami na terenie gminy. Rada Gminy Lipowa ustaliła, że średniomiesięcznie z budynków letniskowych oraz rekreacyjno-wypoczynkowych odebranych zostało około 478 pojemników o pojemności 110 I oraz worków o pojemności 60 I. Jednocześnie podała dane za okres od stycznia 2014 r. do listopada 2015 r., z których wynika, że corocznie odbieranych jest średnio 5.745 pojemników odpadów z ww. nieruchomości, zatem średnia ilość odpadów w przeliczeniu na jeden budynek letniskowy oraz rekreacyjno-wypoczynkowy wynosi około 1,33 pojemnika (odpady zmieszane) miesięcznie. Na cenę nie mają wpływu odebrane odpady selektywne, lecz mają wpływ na cenę usługi ze względu na koszty transportu. Kwota ryczałtu została ustalona przy uwzględnieniu, że z danej nieruchomości odbieranych jest 16 pojemników o pojemności 110 l (koszt gospodarowania każdym z pojemników to 17,76 zł) oraz 16 pojemników/worków (koszt gospodarowania każdym z pojemników to 4,20 zł). W konsekwencji ryczałtowa stawka gospodarowania odpadami wynosi 352 zł rocznie w przypadku odpadów zbieranych selektywnie, a dla odpadów zbieranych nieselektywnie kwota ryczałtu wynosi 428 zł (odbierane są 24 pojemniki z odpadami z nieruchomości). W ocenie organu w kalkulacji uwzględniono średnią ilość odpadów powstających na omawianych nieruchomościach na terenie gminy, które wbrew twierdzeniom skarżącej były odbierane co najmniej 5 razy w miesiącu. W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. W nawiązaniu do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podniósł, że skarżąca zdaje sobie sprawę, iż wywóz śmieci z domków letniskowych płatny jest w systemie ryczałtowym i jest zależny od ilości faktycznie wywiezionych z konkretnej nieruchomości odpadów. Zakwestionował jedynie ich faktyczne wyliczenia, które są wyższe niż w domach całorocznych. Odnosząc się do dokonanych przez organ wyliczeń, wytknął, że podał on, iż rocznie odbiera średnio 5.754 pojemników o pojemności 110 l, co daje ok. 602.250 l odpadów. Tymczasem suma 16 pojemników po 110 l i 16 pojemników po 60 l (jak w § 1 zaskarżanej uchwały) daje wartość 2.720 l rocznie; wartość ta pomnożona przez ilość domków letniskowych w gminie (390) daje sumę 1.060.800 l odpadów. Wyliczenia te w ocenie pełnomocnika wskazują na dwukrotne zawyżenie średniej ilości produkowanych odpadów. Dodatkowo dokonał wyliczeń w związku z dokonaną przez organ kalkulacją, w ramach której uwzględniono coroczny 20% wzrost ilości odpadów. Według pełnomocnika roczny wzrost wynosi 2,5% a nie 20%. Jednocześnie zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przewidział, aby współczynnikiem kształtowania ceny za wywóz odpadów z nieruchomości rekreacyjnych był prognozowany przyrost ilości tych odpadów. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu (aplikantka radcowska) wnosiła i wywodziła jak w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu (pracownik organu) podała, że do stawki wyliczenia przyjęto wywóz 16 pojemników o pojemności 110 litrów miesięcznie. Do tego doliczono wywóz 16 pojemników (worków) o pojemności 60 litrów (przy czym są to odpady segregowane, które nie mają wpływu na cenę), jednakże organ je uwzględnił jako koszty transportu ponoszone w związku z wywozem odpadów. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na tę część odpowiedzi na skargę, w której podano, że na terenie nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe produkowanych jest około 400 kg odpadów rocznie. Akcentował, że w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia 27 listopada 2015 r. podano, że domków jest około 450, zaś w odpowiedzi na skargę podano, ze było ich 359 w 2014 r. oraz 390 w 2015 r. Podał także, że w cenie wywozu danego pojemnika zawarta jest cena transportu, co czyni dokonane przez organ wyliczenia bezpodstawne. Pełnomocnik organu (pracownik) wyjaśniła, że ilość domków letniskowych na terenie gminy ulega ciągłej zmianie, ponieważ ulegają one przekwalifikowaniu na domki całoroczne. Dane zwarte w odpowiedzi na skargę pochodzą od firmy zajmującej się transportem odpadów. Zwróciła uwagę, że gmina położona jest na terenie górzystym i do niektórych posesji mogą dojeżdżać pojazdy specjalne np. z napędem na cztery koła, co podraża koszty transportu. Dodatkowo wyjaśniła, że podana w odpowiedzi na skargę ilość 478 pojemników to dane miesięczne, co przemnożone przez 12 miesięcy daje 5.745 pojemników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest tylko wydana przez Radę Gminy Lipowa uchwała z dnia 27 listopada 2015 r., nr XVII/75/15 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/63/15 z dnia 30 września 2015 r. dotyczącej rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Wymieniony przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Niezależnie jednak od tych wymogów skarżąca musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno wypoczynkowe niewątpliwie wykazać może właściciel takiej nieruchomości. W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest właścicielką domu letniskowego położonego na obszarze objętym taką uchwałą. Jest zatem adresatem praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc jest zobowiązana płacić ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, według przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11). Wskazać także należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa, (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. K 22/05; Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2020). Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Ke 598/15). Uchwała w sprawie ustalenia rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe – stanowi akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca identyfikuje niezgodność przedmiotowej uchwały z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wadliwe wyliczenia rocznej opłaty ryczałtowej powodujące, że właściciele nieruchomości letniskowych są obciążeni opłatą proporcjonalnie wyższą, niż właściciele nieruchomości zamieszkiwanych na stałe. Jej zdaniem obowiązkiem gminy było wyliczenie średniej ilości odpadów na podstawie faktycznej ich produkcji w budynkach letniskowych, a nie wszystkich nieruchomościach w gminie. Odwołała się do § 7 i § 8 uchwały tego organu nr XXXII/172/14 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lipowa oraz uchwały nr XXXII/174/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności stwierdzając, że w ciągu dwóch miesięcy organ zwiększył średnią ilość odpadów ponad ośmiokrotnie. Zaskarżona uchwała z dnia 27 listopada 2015 r. została podjęta na podstawie art. 6j ust. 3b i 3c u.p.c.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią art. 6j ust. 3b i 3 c u.p.c.g., w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały, w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cel rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, wyrażonej w liczbie pojemników i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3c). Natomiast w myśl art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Przepis art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. obowiązuje od dnia 1 lutego 2015 r., został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87). W uzasadnieniu do wprowadzonej noweli wskazano, że głównym celem zmian jest dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W orzeczeniu tym TK zakwestionował dowolność, jaką dawały gminom przepisy regulujące ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami (nie określały jej górnej granicy). Jednocześnie uproszczono przepisy dotyczące naliczania opłat za gospodarowanie odpadami z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i wprowadzono obowiązek uchwalania ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16 opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Stanowi ekwiwalent na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w ciągu całego roku kalendarzowego. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, zgodnie z którym dokonana przez organ kalkulacja stawki jest zawyżona, zakłada bowiem, że w domach letniskowych gromadzonych jest więcej śmieci niż w domach zamieszkałych całorocznie. Stawka opłaty ryczałtowej określona zaskarżoną uchwałą jest ustalana po pierwsze za cały rok, a po drugie od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy zatem ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Ma być ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Z tych względów nie można jej porównywać i odnosić do opłat uiszczanych przez mieszkańców zamieszkujących swoje nieruchomości przez cały rok. Nie oznacza to jednak, że w domkach letniskowych, a więc wykorzystywanych jedynie sezonowo, opłata roczna może zostać ustalona z przez organ z pominięciem kryteriów (parametrów), według których ustala się jej ryczałtową stawkę. Ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ustalił ją wprost, jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że średniomiesięcznie z budynków letniskowych oraz rekreacyjno-wypoczynkowych odebranych zostało około 478 pojemników o pojemności 110 litrów oraz worków o pojemności 60 litrów. Jednocześnie podał dane za cały 2014 r., z których wynika, że odebrano średnio 5.745 pojemników o pojemności 110 litrów. Podał także dane za okres od stycznia do listopada 2015 r. Wyjaśnił, że na koniec 2014 r. w gminie było 359 domków letniskowych, a na koniec listopada 2015 r. ich liczba wyniosła 390. Ustalając kwotę ryczałtu przyjął dane z roku 2014, wskazał, że z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe (359), odbieranych jest łącznie 5.745 pojemników. Pozwala to na przyjęcie, że rocznie odbieranych jest z każdej takiej nieruchomości 16 pojemników o pojemności 110 litrów. Stawkę opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., Rada Gminy Lipowa określiła w załączonej do akt Uchwale nr XXXII/174/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Z § 2 tej uchwały wynika, że stawka opłaty za odpady zmieszane o pojemności 110 litrów wynosi 17,76 zł (pkt 1 lit. a), zaś za odpady zbierane selektywnie o pojemności 60 litrów 4,20 zł (pkt 3 lit. a). Ustalając ryczałtową stawkę gospodarowania odpadami, organ uwzględnił jako średnią ilość odpadów powstających na ww. nieruchomościach – 16 pojemników o pojemności 110 litrów. Zaznaczył, że odpady segregowane – worki o pojemności 60 litrów – nie mają wpływu na cenę, jednakże organ je uwzględnił dodatkowo jako koszty transportu ponoszone w związku z wywozem odpadów; przy kalkulacji uwzględnił także coroczny dwudziestoprocentowy (20%) wzrost ilości odpadów. Koszt zagospodarowania jednego pojemnika to 17,76 zł, a worka 4,20 zł. Ryczałtowa stawka gospodarowania odpadami wynosi 352 zł rocznie w przypadku odpadów zbieranych selektywnie, a dla odpadów zbieranych nieselektywnie kwota ryczałtu wynosi 428 zł (odbierane są 24 pojemniki z odpadami z nieruchomości). Potwierdziła to na rozprawie pełnomocnik organu, wyjaśniając, że do stawki wyliczenia przyjęto wywóz 16 pojemników o pojemności 110 litrów miesięcznie, do tego doliczono wywóz 16 pojemników (worków) o pojemności 60 litrów, jednakże organ je uwzględnił jako koszty transportu ponoszone w związku z wywozem odpadów. Dodała, że gmina położona jest na terenie górzystym, co podraża koszty transportu. Rację ma skarżąca, że ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie przewidział możliwości kształtowania wysokości opłaty ryczałtowej, uwzględniając zarówno koszty transportu jak również prognozowany przyrost odpadów. Ma także rację, że w cenie wywozu danego pojemnika zawarta jest cena transportu. Przepis art. 6r ust. 1 u.c.p.g. przesądza, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Intencja ustawodawcy jest taka, że gmina nie może zarabiać na systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty są bowiem przeznaczane wyłącznie na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przy czym art. 6r wskazuje, jakie elementy składają się na te koszty; są nimi koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Założeniem jest, że koszty usług wymienionych w art. 6r ust. 3 pokrywa w całości opłata wnoszona przez właściciela nieruchomości, a zatem gmina nie może żądać ani pobierać za to żadnych dodatkowych opłat (por. W. Radecki Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wyd. V; Lex). Ustawodawca w ust. 3c art. 6j u.c.p.g. użył sformułowania "odpadów powstających na nieruchomości", a więc powstałych i ciągle powstających. Zastosowana w przepisie forma gramatyczna "powstających" nie pozwala organowi na uwzględnienie w przyjętej kalkulacji opłaty rocznej takich czynników cenotwórczych, które zaistnieją w przyszłości, tj. zwiększonych kosztów transportu i prognozowanego przyrostu odpadów. Organ może dokonać kalkulacji omawianej opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają. Przyjęcie zaś sposobu zastosowanego przez organ w niniejszej sprawie powoduje, że różnicuje on pod względem wysokości opłat mieszkańców gminy, lecz w innej przestrzeni, niż postrzega to skarżąca. W przyjętej przez organ metodzie ustalania opłaty ryczałtowej, właściciel domu letniskowego musiałby dodatkowo uiścić opłatę zawierającą koszty transportu wraz z prognozowanym (20%) wzrostem ilości odpadów, zaś właściciel zamieszkujący całorocznie wymienione koszty ma "wkalkulowane" w koszt wywozu danego pojemnika. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu trudności transportowe w terenie górzystym dotyczą wszystkich właścicieli zabudowanych nieruchomości, zarówno całorocznych jak i letniskowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdzić ponadto należy, że kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W aktach sprawy brak jakichkolwiek szacunków wysokości tej opłaty. Pomimo, że skarżąca pytała organ o podstawy naliczenia opłaty (pismo z dnia 27 października 2015 r.) organ nie odwołał się do żadnych konkretnych danych stanowiących podstawę jej ustalenia. Należy przy tym zauważyć, że to właśnie wymienione pismo skarżącej najprawdopodobniej zainicjowało zmianę uchwały z dnia 30 września 2015 r. Przepis art. 6j ust. 3c u.p.c.g. wprawdzie nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Nawet na potrzeby niniejszego postępowania organ nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów (np. firmy wywożącej odpady w gminie), z których wynikałaby rzeczywista liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Dane te wynikają jedynie z liczb wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Ostatecznie przyjęte przez Radę Gminy stawki opłat nie były w istocie wynikiem rzetelnej kalkulacji uwzględniającej, w szczególności, zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji nie pozwala to na ustalenie, czy wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie sposób tedy dokonać oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała uwzględnia przesłanki wynikające z ww. przepisów. Podkreślić także należy, że organ nie przedstawił uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co dodatkowo powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają wskazanym wyżej przepisom prawa. Wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. NSA w wymienionym już wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. przypomniał – za wyrokiem WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13, który w orzeczeniu tym zawarł tezę mającą charakter uniwersalny – że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. W omawianej ustawie nie zdefiniowano pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W związku z powyższym pojęciom tym należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe nie służą do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, tylko do celów związanych z wypoczynkiem. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią dosyć otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują pełnione funkcje (np. ogródki działkowe). Zatem takie nieruchomości nie są wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. W przypadku objęcia przez gminę zorganizowanym przez nią systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości z domkami letniskowymi i innych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez część roku, na gminie ciąży obowiązek podjęcia uchwały określającej ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie. Na jej potrzeby wskazać także należy, że opłata ryczałtowa to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza to zapłacenie z góry określonej kwoty, lecz zarazem stanowi uproszczoną formę płatności. Powoduje to jednak konieczność przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji takiej opłaty. Brak rzetelnych danych na podstawie, których ustalono opłatę stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 27 listopada 2015 r. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. ww. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Jak wyżej wskazano, zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ze względów wyżej podniesionych należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lipowa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują: zwrot wpisu od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika.