I OSK 797/17

Dnia 27 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Ol 87/16 w odrzucającego skargę P.R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Ol 87/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę P.R. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia, P.R. pismem z dnia 6 lipca 2016 r. wystąpił do Prezydenta Olsztyna z prośbą o uznanie zajmowanego przez niego lokalu komunalnego przy ul. [...] w Olsztynie za niemieszkalny i jego zmianę na inny lokal mieszkalny. Wskazał, że podłoga w mieszkaniu ułożona jest na żużlu – substancji wydzielającej opary rakotwórcze. Stwierdził, że zamieszkiwanie w lokalu przez 10 lat, spowodowało u niego chorobę nowotworową. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Prezydent Olsztyna poinformował skarżącego, że nie ma możliwości przychylenia się do prośby. Argumentował, że stan techniczny podłogi był przedmiotem wielokrotnych analiz. Podczas oględzin lokalu nie stwierdzono wyczuwalnej woni gazów. Wskazał na parametry lokalu i uznał, że nie może spełnić oczekiwań skarżącego. Zachęcił skarżącego do zgłoszenia się do dobrowolnej zamiany lokalu z innym najemcą. W dniu 28 lipca 2016 r. skarżący złożył pismo w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, w którym podniósł zarzuty przeciwko zajętemu przez Prezydenta Olsztyna stanowisku. Opisał stan techniczny lokalu i podniósł, że Prezydent Olsztyna świadomie naraża go na utratę zdrowia i życia. Przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2016r. skarżący wnosił w uzupełnieniu odwołania z dnia 28 lipca 2016 r. o uwzględnienie przez SKO wyników badania histopatologicznego. Pismem z dnia 30 sierpnia SKO, na podstawie art. 231 k.p.a., przekazało skargę P.R. do rozpatrzenia według właściwości Radzie Miasta Olsztyna. Sąd pierwszej instancji ustalił, że P.R. wniósł do tego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r. Zarzucił, że odmawia mu się ustawowego prawa do odwołania i natychmiastowej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w ramach oceny merytorycznej pisma skarżącego z dnia 28 lipca 2016 r., uzupełnionego pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., uznał, że określony w nim przedmiot nie stanowi sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na treść art. 227 k.p.a. przyjęto, że wystąpienie skarżącego stanowi skargę powszechną na naruszenie jego interesów w zakresie uznania dotychczasowego lokalu za niemieszkalny. SKO argumentowało, że nie potraktowało wystąpienia P.R. stricte procesowo, gdyż przepisy ogólne k.p.a., w tym rozdział 9 Działu II k.p.a., nie mogą mieć zastosowania w przedmiotach innych, niż sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto SKO dążyło do spowodowania merytorycznego załatwienia sprawy. Pod tym względem ograniczenie się do ewentualnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie przyczyniłoby się do rozwiązania problemu skarżącego. SKO podniosło, że w wielu aktach prawa miejscowego wydanych w wykonaniu delegacji z art. 21 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego znajdują się postanowienia dotyczące zasad przekształcenia (przekwalifikowania) lokalu mieszkalnego w niemieszkalny, dające kompetencje organowi wykonawczemu gminy w tym zakresie. Choć w uchwale Nr XLI/718/13 Rady Miasta Olsztyna takich postanowień nie ma, to nie oznacza, że w drodze specjalnej uchwały rady nie może nastąpić wyłączenie konkretnego lokalu niespełniającego wymogów lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego. Uprawnienie w tym zakresie posiada bowiem organ stanowiący. Skonstatowano, ze przekazanie przez Kolegium wystąpienia P.R. Radzie Miasta Olsztyna według właściwości było zatem słuszne. Na gruncie wskazanego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił, niniejsza sprawa dotyczy zamiany wynajmowanego już przez skarżącego lokalu komunalnego, a więc dotyczy posiadanego już prawa do lokalu komunalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn.. akt I OPS 4/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na etapowość procedury oddawania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych sam etap zawarcia umowy czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, bez wątpienia ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jedynie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu, stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestionowane przez skarżącego pismo Prezydenta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r., nie jest decyzją administracyjną, nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej. Jego treść wskazuje jednoznacznie, że jest jedynie pismem informacyjnym kierowanym do skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku w sprawie dotyczącej zamiany wynajmowanego lokalu komunalnego i uznania go za niemieszkalny, a kwestie te regulowane są przepisami prawa cywilnego – ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 150 ze zm.). Sąd zaznaczył, że w wyroku z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2082/13, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zamianę lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pismo to, jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy, i nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd ten stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ skarga na bezczynność w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od pisma w sprawie zamiany lokalu komunalnego nie należy do kategorii wyżej wymienionych aktów lub czynności. Inaczej rzecz ujmując, skoro przedmiot sprawy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to również czynność nierozpoznania odwołania od takiego pisma nie może być uznany za sprawę sądowoadministracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P.R. Postawiono w niej orzeczeniu sześć zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, podczas gdy przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu był akt Prezydenta Olsztyna, co prowadzi do nieważności postępowania. Po drugie, naruszenie art. 32 p.p.s.a. przez uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do uznania, że stroną postępowania powinien być Prezydent Olsztyna. Po trzecie, naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu pozyskania odpowiedzi na skargę od Prezydenta Olsztyna, którego akt jest przedmiotem skargi. Po czwarte, naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy akt Prezydenta Olsztyna będący podstawą skargi dotyczył ustalenia spełniania przez skarżącego przesłanek umożliwiających mu ubieganie się o poprawę warunków mieszkaniowych w drodze zamiany lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, a więc stanowił akt podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po piąte, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy charakter przedmiotowej sprawy wskazuje, iż należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Po szóste, naruszenie § 29 ust. 4 w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 uchwały nr XLI/718/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Olsztyn przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia spełniania przez skarżącego przesłanek ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych w drodze zamiany lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter ściśle cywilnoprawny i nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, podczas gdy rozstrzygnięcie to ma władczy charakter i należy do sfery spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu wykonywania nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, jakkolwiek nie jest na obecnym etapie możliwe odniesie się do nich w sposób pełny. Sześć postawionych zarzutów skargi kasacyjnej wiąże się zasadniczo z kwestią tego, czy Sąd pierwszej instancji ustalił przedmiot zaskarżenia i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotem skargi jest akt Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...], a nie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, jak wynikałoby z sentencji postanowienia. W rezultacie, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, to nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, lecz Prezydent Miasta Olsztyna powinien być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Zapatrywanie to należy o tyle podzielić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż przedmiot skargi stanowi bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie – jest co najmniej przedwczesne. Należy bowiem wytknąć, że skarżący nie określił w sposób jednoznaczny w skardze jej przedmiotu, który pragnie poddać kontroli przez sąd administracyjny. Co prawda wnosi on "o pilne zajęcie się moim odwołaniem i przejęcie go od SKO, które odrzuca jego rozpoznanie uznając, że sprawa moja nie jest indywidualna", jednak skargę tę składa "w związku z decyzją Prezydenta Olsztyna znak [...] Nr dokumentu [...] z dnia 26.07.2016 o odmowie uznania lokalu jw. za niemieszkalny i odmowie zamiany lokalu na mieszkalny i odmowie zabezpieczenia mi godziwych warunków mieszkaniowych". Stwierdza on w skardze, że odmawia mu się "ustawowego prawa do odwołania i natychmiastowej pomocy". W piśmie z dnia 23 września 2016 r. skarżący wskazał: "po bezskutecznym wezwaniu SKO do pilnego pośrednictwa mojej skargi na decyzję Prezydenta Olsztyna i odmowie jej rozpoznania przez SKO – wniesionego pismem z dnia 16 września 2016 r. – ponownie wnoszę o pilne (ze względu też na to, że jestem chory na raka zaawansowanego) przejęcie od SKO mojej skargi j.w., lecz tym razem pod rygorem uznania, że i SKO i Wasz Sąd odmawia mi prawa do odwołania oraz prawa do naprawy krzywd". W piśmie z dnia 17 października 2016 r. skarżący określił złożoną przez siebie skargę jako skargę "na bezczynność SKO i na skargę do Prezydenta Olsztyna". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie określił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co jest przedmiotem jego skargi w sprawie, jaka jest jego intencja. Kwestia ta nie może być przedmiotem domysłów sądu. Przedmiot skargi determinuje zaś określenie organu w sprawie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga powinna zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stwierdza, że skarga podlega odrzuceniu, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, która była obarczona brakiem formalnym w postaci braku wskazania wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Jednocześnie Sąd ten nie wezwał skarżącego do uzupełnienia tego braku, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, a zatem skarga nie podlega na obecnym etapie odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Dopiero w wykonaniu niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wezwie skarżącego (pełnomocnika) do usunięcia braku formalnego skargi w opisanym trybie i od wyniku tego wezwania uzależni swoje dalsze czynności w sprawie. Opisany brak formalny skargi uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, co do tego, czy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 32 p.p.s.a. i tym samym dopuścił się wady skutkującej nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak też czy w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. miał obowiązek pozyskania odpowiedzi na skargę od Prezydenta Olsztyna. Nie znając przedmiotu wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić, czy stanowi on opisany w skardze kasacyjnej akt określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany w związku § 29 ust. 4 w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 uchwały nr XLI/718/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Olsztyn. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akt w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez osobę kryteriów do zamiany lokalu komunalnego stanowi akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2586/15; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1228/16; szerzej o tej problematyce: A. Jakubowski, Akty indywidualne z zakresu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, "Studia Prawa Publicznego" 2015, nr 3, s. 113-138). Musi jednak z jego treści wynikać odmowa uwzględnienia przez organ żądania wniosku złożonego przez adresata tego aktu. Przywołane w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2082/13 nie podważa zapatrywania, że akt wydany w sprawie zamiany lokalu komunalnego podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż przyczyną odrzucenia skargi w tamtej sprawie było to, iż przedmiotem skargi było pismo informacyjne, nie wywierające skutków prawnych dla adresata. Należy zaznaczyć, że skutki te może wywierać także akt ujęty w piśmie niestwierdzającym wprost sposobu załatwienia wniosku w drodze władczego zwrotu (np. "odmawiam"), lecz pośrednio. Pod tym kątem należałoby analizować stwierdzenia organu zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] ("nie mam możliwości przychylenia się do Pana prośby"; "pomimo zrozumienia Pana sytuacji nie mam możliwości uwzględnienia Pana prośby i spełnienia wymienionych w piśmie oczekiwań"), gdyby rzeczywiście zostało ono określone przez P.R. jako przedmiot skargi. Warto zaznaczyć, że pewną niekonsekwencją w zakresie kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia wykazał się również sam Sąd pierwszej instancji, wskazując w treści sentencji postanowienia, że skarga P.R. została wniesiona na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w rozpoznaniu odwołania, jednak uzasadnienie odnotowuje kontestowanie przez skarżącego pisma Prezydenta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r. ("Kwestionowane przez skarżącego pismo Prezydenta Olsztyna z dnia 26 lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej"). Końcowo przypomnieć należy, że przedmiot zaskarżenia determinuje w sprawie czynności procesowe Sądu i jego kompetencje orzecznicze. Dopiero zatem po ustaleniu, co jest przedmiotem skargi P.R., sąd administracyjny będzie władny ocenić, czy spełnił on wymogi formalne wniesienia tej skargi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne a istota sprawy sądowoadministracyjnej wymyka się spod kontroli kasacyjnej, wobec nieokreślenia tego, co jest poddane w niej kontroli sądu administracyjnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Jednocześnie skarżący jest zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych, jak też reprezentuje go pełnomocnik ustanowiony z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł też o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ stosownie do treści art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny.