I OSK 303/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 707/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 707/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi K. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej nałożonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz umorzył postępowanie administracyjne. Od wyroku tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło skargę kasacyjną, w której zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie: - obrazę art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774 t.j. ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], ustalająca K. Z. opłatę adiacencką w wysokości 2.550 zł została wydana z uchybieniem 3-letniego terminu, określonego w art. 145 ust. 2 in principio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy bieg 3-letniego terminu przedawnienia, określonego w przepisie art. 145 ust. 2 ustawy, w związku z art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), mającym zastosowanie na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy, został przerwany na skutek wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 11 września 2012 r., ustalającej opłatę adiacencką i ponownie zaczął biec od dnia 6 marca 2015 r. na podstawie art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 148 ust. 2 ustawy; - naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] i umorzeniem postępowania, w sytuacji gdy przepis art. 145 ust. 2 in principio ustawy nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania bowiem na podstawie z art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 148 ust. 2 ustawy, wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia 11 września 2012 r. ustalającej opłatę adiacencką spowodowało przerwanie biegu przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 in principio ustawy. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwanej dalej: “k.p.a." - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2012 r., który to dowód - decyzja miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wydanie jej spowodowało na podstawie z art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, mającym zastosowanie na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy, przerwanie biegu przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 in principio ustawy, który ponownie zaczął biec od dnia 6 marca 2015 r. na podstawie art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 148 ust. 2 ustawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżacy kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący - na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – K. Z. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej zwanej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte opierały się wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015 r., poz. 1774 t.j. ze zm.), dalej zwanej: “u.g.n.", jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy) tym niemniej były ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z końcowym protokołem odbiorczym, w dniu 18 maja 2011 r. zakończone zostały roboty budowlane związane z realizacją zadania: "Budowa dróg na osiedlu M. w P.". W następstwie zrealizowania w/w przedsięwzięcia nieruchomość o powierzchni 0,1347 ha, położona na terenie wspomnianego wyżej osiedla, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie P., będąca własnością K. Z., zaczęła przylegać do drogi. W skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej, Wójt Gminy P., decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], ustalił K. Z. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości a rozstrzygnięcie to, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Obie w/w decyzje zostały jednak (ze względów procesowych) uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach a skarga kasacyjna, wniesiona od tego wyroku, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1622/13) została oddalona. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy P. ustalił K. Z. opłatę adiacencką w wysokości 2.550 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości, a rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzje te ponownie zostały zaskarżone skargą wniesioną przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który uznał, że skarga była zasadna i z tego powodu – na zasadzie art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. – uchylił obie w/w decyzje oraz umorzył postępowanie administracyjne (art. 105 § 1 k.p.a.). Sąd Wojewódzki przyjął, że w przedmiotowym stanie faktycznym bezsporne było, iż zostały wprawdzie stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, począwszy od daty odbioru końcowego i przekazania drogi do eksploatacji, co nastąpiło protokołem z dnia 18 maja 2011 r., tym niemniej, wskazując na treść art. 145 ust. 2 u.g.n. i odwołując się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych (vide wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 254/15 – Lex nr 17340001 i z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14, Lex nr 1653323,; WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 49/16; WSA w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 417/16), uznał, że określony w tym przepisie 3-letni termin, umożliwiający organowi wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ma charakter prawa materialnego i z tego powodu jego niezachowanie powoduje utratę możliwości działania przez organ. Sąd Wojewódzki wyraził przy tym pogląd, iż dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość a zatem nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił wcześniejsze, obie decyzje organów administracji wydane w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna. W związku z tym, nowa decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2016 r. ustalająca dla K. Z. opłatę adiacencką w wysokości 2.550 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P. os. M. działka nr ew. [...] o pow. 0,1347 ha, w skutek warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej, które wystąpiły od daty [...] maja 2011 r., została wydana z uchybieniem 3 - letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie zaś do treści art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wskazać też trzeba, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji. W motywach tej uchwały Sąd wyjaśnił, iż ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Mogą to być terminy procesowe lub materialnoprawne. Te ostatnie są terminami dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie. Taki zaś właśnie charakter ma niewątpliwie termin wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Konsekwencją zaś tego jest to, że dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, organ musi uwzględniać tę okoliczność, a co za tym idzie, badać, do kiedy może wydać decyzję merytoryczną. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest uprawnieniem organu a nie jego obowiązkiem. Ponadto w tym przypadku, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06, OT-A-2007/4/37), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. (w dawnym brzmieniu) z art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez to, że przepisy te naruszały zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochronie podlega także długość okresu niepewności, w jakiej pozostaje właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła. Zatem tym właśnie między innymi należy tłumaczyć okoliczność, że powyższy 3-letni termin został przez ustawodawcę określony nie dla samego wszczęcia postępowania administracyjnego a dla możliwości wydania przez organ już samej decyzji ustalającej zarówno fakt obowiązku poniesienia samej opłaty, jak i jej wysokości. W związku z tym nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że jeżeli już raz w w/w terminie 3 - letnim decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostanie wydana i doręczona stronie, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Jeśli decyzja taka zostanie następnie uchylona przez sąd administracyjny i organ na nowo dokonuje ustalenia takiej opłaty, to cały czas nie jest znana jej wysokość. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż w omawianym przypadku, przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia prawa materialnego może być wykorzystywana przez stronę do uniemożliwienia realizacji zadań administracji. Skarga na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej podlega bowiem przecież ocenie sądu administracyjnego, a więc wniesienie skargi nie powoduje automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu jest natomiast dochowanie szczególnej staranności i dbałości przy prowadzeniu tego rodzaju postępowania, tak by z uwagi na taki sposób określenia przez ustawodawcę początku biegu, wspomnianego wyżej 3 - letniego terminu, mógł to postępowanie w tym terminie prawidłowo zakończyć. Odnosząc się do możliwości zastosowania w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej instytucji przerwania biegu przedawnienia, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, a który to przepis przewiduje, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem (...), przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego. Jest to bowiem opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, spowodowanym podziałem nieruchomości lub wybudowaniem z udziałem środków publicznych ulic i placów komunikacyjnych oraz urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych (urządzeń komunalnych), które obciążają osoby fizyczne i prawne będące właścicielami nieruchomości (w szczególnych przypadkach użytkownikami wieczystymi). Jest to zatem rodzaj daniny publicznej. Tymczasem Kodeks cywilny, zgodnie z art. 1, reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi. W związku z tym, aby można było zastosować w sprawie administracyjnej przepisy tego kodeksu, musi zachodzić sytuacja, w której dana instytucja prawna jest instytucją prawa cywilnego i jest wyłącznie uregulowana w tym kodeksie. Dotyczy to zatem takich instytucji jak np.: miejsce zamieszkania osoby fizycznej, spadkobranie, darowizna, sprzedaż, albo jeśli istnieje przepis szczególny, który pozwala, aby określone regulacje, zawarte w Kodeksie cywilnym, mogły być zastosowane do stosunków prawnych, nie mających charakteru cywilnego. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wskazywany przez autora skargi kasacyjnej art. 148 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jednak, przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej, a nie w przypadku jej ustalania i dodatkowo jedynie odpowiednio. "Odpowiednie" zaś stosowanie określonej regulacji prawnej polegać może: albo na zastosowaniu danego przepisu w całości, albo w części, albo na niezastosowaniu go w danym przypadku. Konkludując, dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość, a zatem nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 148 ust. 2 u.g.n. ma charakter wyjątkowy (szczególny), zatem nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Przepis ten umożliwia organowi jedynie uzyskiwanie - w trybie regulacji prawa cywilnego - odsetek, należnych z tytułu zwłoki lub opóźnienia w zapłacie w/w opłaty. Dowodzi tego w szczególności także fakt, że już kwestię waloryzacji opłaty adiacenckiej ustawodawca uregulował w ustawie gruntowej (art. 148 ust. 3 u.g.n.), a nie pozostawił tego zagadnienia przepisom Kodeksu cywilnego ( art. 358 (1) § 1 i § 3 k.c.). Z tych powodów, skład orzekający uznał, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie ma – na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. - zastosowania art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego - a tym samym, nie podzielił odmiennego poglądu, zawartego w skardze kasacyjnej oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2666/12, LEX nr 1487797). Jedynie ubocznie, z uwagi na treść in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej (formalny zarzut w tym zakresie bowiem nie został sformułowany) wyjaśnić należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. nie zostały zawarte żadne wytyczne dla organu. W wyroku tym Sąd jedynie ocenił zarzuty kasacyjne. Wytyczne zawierał natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013 r., ale wyrok ten został wydany w okresie, w którym nie upłynął jeszcze termin wymieniony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.