II SA/Ke 707/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. Z. kwotę 102 (sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] ustalającą K. Z. opłatę adiacencką w wysokości 2.550,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. os. M., działka o nr ewidencyjnym 1704/06 o powierzchni 0,1347 ha, obręb geodezyjny P., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 18 maja 2011r. zgodnie z protokołem końcowym odbioru robót, zakończono roboty budowlane związane z realizacją zadania "Budowa dróg na osiedlu M. w P.". Działka nr 1704/06 bezpośrednio przylega do drogi. W oparciu o sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2016r. stwierdzono, że wartość przedmiotowej działki wzrosła na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej o 8.500,00zł. Organ I instancji przyjął, że operat szacunkowy spełnia przewidziane prawem wymogi. Zgodnie z art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o uchwałę Rady Gminy P. z dnia 15 października 2007 r. w sprawie ustalenia procentowej stawki opłaty adiacenckiej [...], właściciele nieruchomości są zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ I instancji na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wydał decyzję ustalając opłatę adiacencką z tytułu wybudowania drogi na os. M. w P. w wysokości 2.550,00zł. Od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 31 marca 2016 r. odwołanie w imieniu K. Z. złożyła jej pełnomocnik – K. U.. Powołując się na stanowisko wyrażone w treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2015r. sygn. akt II SA/Po 219/15 podniosła zarzut przedawnienia, domagając się umorzenia postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy przytoczyło treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), dalej "ugn", regulujących obowiązek partycypowania w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz zasady ustalania opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu podniesiono, że sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 ugn. W niniejszej sprawie jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi należy traktować datę 18 maja 2011r. tj. datę protokolarnego odbioru robót budowlanych związanych z realizacją zadania "Budowa dróg na osiedlu M. w P.". Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa przeciwstawne stanowiska odnośnie ustalania terminu, z którym art. 145 ust. 2 ugn łączy możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stosownie do treści tego przepisu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 wyjaśnił, że 3 letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pierwszy pogląd przewiduje, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3 letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.(por. wyrok WSA w Poznaniu z 21.06.2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12 Według drugiego poglądu, który zaprezentował WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24.11.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 857/15, do którego przychyliło się Kolegium, jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ugn doręczono decyzję organu I instancji ustalającą opłatę adiacencką, to ustaje stan niepewności co do skorzystania organu ze swoich uprawnień, zaś funkcją terminu określonego w tym przepisie jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia tego rodzaju opłaty. Podkreślono również, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie powinna być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Wadliwe działania administracji skutkujące wyrokiem uwzględniającym skargę, nie mogą więc pozbawiać organów administracyjnych przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego ustawą do załatwienia sprawy. W oparciu o powyższy pogląd Kolegium uznało zatem, że termin z art. 145 ust. 2 ugn nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Opisując stan faktyczny organ II instancji wskazał, że decyzja Wójta Gminy P. nr [...] z dnia 11.09.2012 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 30.11.2012 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11.04.2013 r. sygn. akt II SA/Ke 105/13, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1622/13. Zdaniem Kolegium, skoro pierwsza decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 11 września 2012 r., a więc przed upływem 3 lat od dnia 18 maja 2011 r., to nie doszło do naruszenia terminu wydania tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia przedawnienia. Błędem Kolegium jest także ograniczenie się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia, bez odniesienia się do zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniu dotyczących prowadzenia postępowania w sprawie przed organem I instancji bez jej udziału, nieczytelności operatu szacunkowego, który nie zawiera danych pozwalających na ich weryfikację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w sposób dający podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), dalej jako u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi Stosownie do treści art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi, począwszy od daty odbioru końcowego i przekazania drogi do eksploatacji, co nastąpiło protokołem z dnia 18 maja 2011r. W niniejszej sprawie spór przede wszystkim dotyczy zasadności obciążenia skarżącej opłatą adiacencką z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, z powodu upływu terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Z tego względu istotna pozostaje wykładnia powołanego przepisu i możliwość jego stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Podnieść należy, że pogląd uznający termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. za termin prawa materialnego został utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 254/15 – Lex nr 17340001 i z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1204/14, lex nr 1653323, WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 49/16, WSA w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 417/16). Z uwagi na jego charakter określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B.Adamiak:Glosa do wyroku NSA z 26.08.1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s.451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z.Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych, w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s.268). Zauważyć należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu. Dla strony niezachowanie terminu materialnoprawnego powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony, czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, co oznacza brak podstaw do orzekania w zakresie objętym terminem materialnym. Dla zachowania trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że ,,trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko, co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513). Jak już wskazano, dla zachowania 3 letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Nie można jednak za równoznaczną z istnieniem decyzji uznać sytuację, w której na skutek uwzględnienia skargi wojewódzki sąd administracyjny uchyla obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna. Opisana sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie na skutek uchylenia wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013r. w spawie o sygn. akt II SA/Ke 105/13 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z dnia 11 września 2012 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej dla K. Z. z tytułu wybudowania drogi gminnej. Oddalenie wyrokiem NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1622/13 skargi kasacyjnej od powołanego wyżej wyroku WSA w Kielcach okoliczność tą potwierdza. Oznacza to, że nowa decyzja Wójta Gminy P. z dnia 31 marca 2016r. ustalająca dla K. Z. opłatę adiacencką w wysokości 2.550,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P. os. M. działka nr ew. 1704/06 o pow. 0,1347 ha wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej, które wystąpiły od daty 11.05.2011 r., została wydana z uchybieniem 3 letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z zaprezentowanym poglądem, upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, co oznacza, że organ traci uprawnienie do wydania decyzji określającej wysokość tej opłaty i w konsekwencji z uwagi na przepis art. 105 § 1 kpa powinien umorzyć postepowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Takiego działania organ I instancji nie podjął. W świetle przedstawionych rozważań, WSA w Kielcach nie podzielił poglądu WSA w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 24.11.2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 857/15, w oparciu o który Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zbędne jest rozważanie pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Wobec powyższego mając na uwadze to, że zarzuty związane z naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n. są uzasadnione, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w nocy decyzja Wójta Gminy P. z dnia 31.03.2016r. podlegały uchyleniu, a postępowanie administracyjne umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a oraz w zw. z art.135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 102 zł.