II SA/Gl 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2016 r. nr IFIII.4131.1.98.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Jaworznie uchwałą nr XVI/291/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz.199; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Pechnik-Słoneczna" w Jaworznie. Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. Wojewoda Śląski zawiadomił Radę Miejską w Jaworznie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 2016 r. nr IFIII.4131.1.98.2016 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie jej § 8 ust. 1 pkt 3. Nakazano tam, w przypadku podjęcia eksploatacji ruchu zakładu górniczego, zapewnienie nieprzekraczalnych wartości odkształceń powierzchni w tym wskazano wartości dla dopuszczalnego nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształceń poziomych powierzchni. Nie kwestionując możliwości wyznaczenia filara ochronnego Wojewoda Śląski uznał, że skarżonym przepisem, Rada Miejska w Jaworznie naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. poz. 511). Organ nadzoru uznał, że Rada Miejska treścią § 8 ust. 1 pkt. 3 aktu rozstrzygnęła bowiem o kwestiach leżących w kompetencji innych organów. Wskazał również tu na brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) oraz na art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 196, ze zm. – dalej p.g.g.), z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Nie jest zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla innych organów, w tym organu koncesyjnego. Kwestionowane zapisy Wojewoda uznał zatem za wykraczające poza kompetencję Rady Miejskiej wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. Skargę do tutejszego Sądu na to rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska w Jaworznie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Aktowi nadzoru zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na: - błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - niezastosowaniu art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, - niezastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, - niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż. W ocenie skarżącej organowi planistycznemu przysługuje prawo do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stopnia ochrony powierzchni ziemi w związku z prowadzoną działalnością geologiczną i górniczą. Podniosła, że Wojewoda Śląski w sposób nieuzasadniony uznał, że podanie konkretnych dopuszczalnych parametrów skutków eksploatacji narusza kompetencje organu. Skarżąca nie może zgodzić się z takim stanowiskiem. Oddziaływaniom na powierzchnię, które mają prawo wystąpić i występują podczas eksploatacji, przedsiębiorca górniczy ma obowiązek zapobiegać. Powstałe w ich wyniku szkody przedsiębiorca jest zobowiązany naprawić. Tak oddziaływania, jak i szkody nie mogą być dowolne. Nie może być zgody na pozbawioną ograniczeń dewastację przestrzeni. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że kwestionowanymi zapisami planu określono i przesądzono o sposobie eksploatacji złoża, że Gmina rażąco naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Określono jedynie stopień ochrony powierzchni, tak aby była możliwa realizacja przeznaczenia określonego w planie. Ustalono, jakie wpływy ewentualnej eksploatacji nie naruszą przeznaczenia określonego w planie, o którym mowa w art. 7 p.g.g). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia". Przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd uznał za stosowne poczynienie kilku uwag, które pozwolą lepiej zrozumieć problem prawny będący przedmiotem postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma pełną świadomość, że eksploatacja kopalin metodą głębinową (w szczególności podziemną) wywołuje negatywne skutki dla środowiska, zwłaszcza w zakresie deformacji powierzchni ziemi. Należy mieć jednak świadomość, iż jest to sfera gospodarki o szczególnym znaczeniu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. Stanowi to bowiem element bezpieczeństwa energetycznego. Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin [w przypisie 23 Autor wskazuje: Nigdy nie można bowiem wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych)." (tamże, s. 129 – 130). Z powodów przedstawionych powyżej geologia i górnictwo podlega szczególnej regulacji prawnej. Dotyczy to zwłaszcza konieczności dbałości o nieodnawialne zasoby środowiska, jakim są złoża kopalin. Wynika to ze sformułowanej w art. 125 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zasady racjonalnej gospodarki złożem. Zgodnie z tym przepisem "złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących". Uzupełnieniem jest tu art. 126 ust. 1 wspomnianej ustawy, stanowiącym, iż "eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny". Zasada racjonalnej gospodarki złożem znajduje oczywiste uzasadnienie w zasadzie zrównoważonego rozwoju. Mowa w niej bowiem o podejmowaniu wszelkich działań, które pozwolą w sposób maksymalnie efektywny wykorzystać złoże. A od dostępności złóż kopalin zależy wszak rozwój gospodarczy a nawet istnienie cywilizacji człowieka. O szczególnej pozycji regulacji geologii i górnictwa świadczyć może również art. 144 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stanowi on, że "właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą". Tu ustawodawca zdecydował się dla dobra wyższego (umożliwienia wydobywania kopalin) pozbawić właścicieli jednego z podstawowych instrumentów ochrony prawa własności, jakim jest roszczenie negatoryjne. Dlatego też ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Miasta Jaworzno i późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody muszą uwzględniać powyższe okoliczności. Artykuł 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Powyższe przepisy w ocenie składu orzekającego w żadnym przypadku nie mogą stanowić podstawy do określenia przez organ planistyczny limitów dopuszczalnych deformacji terenu w związku z wydobywaniem kopaliny. Co gorsza ogranicza możliwość realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem. Organ koncesyjny, czy też organ zatwierdzający plan ruchu zakładu górniczego, będą musiały kierować się normatywami deformacji określonymi w planie miejscowym, które mogą być sprzeczne ze wspomnianą wyżej zasadą. Już ten argument przesądza w ocenie Sądu, iż rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego jest trafne, gdyż § 8 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Jaworznie nr XVI/291/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r., nie tylko został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, ale jest również sprzeczny z art. 125 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Odnosząc się do zwartego w skardze zarzutu niezastosowania przez organ nadzoru art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, Sąd uznał, iż przepisy te nie odnoszą się do rozpatrywanej sprawy. Pierwszy z tych przepisów zobowiązuje do określenia w aktach planowania przestrzennego optymalnych warunków w zakresie ochrony środowiska przy planowaniu przedsięwzięć. A określenie normatywów deformacji terenu dotyczy działalności prowadzonej we wnętrzu ziemi. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku drugiego z powołanych przepisów. Stanowi on, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. W ocenie Sądu reguła powyższa odnosi się do powierzchni ziemi. A przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaworzno zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym odnosi się faktycznie do wnętrza górotworu. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy należy również wspomnieć o Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Akt ten w § 4 pkt 3 lit a) wprowadza wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Powinny one zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. I ten przepis odnosi się do zagospodarowania terenu, czyli powierzchni ziemi a nie górotworu. Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.