II OSK 474/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2990/15 sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2990/15, oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu publicznego wraz z murem oporowym, z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka o nr ew. [...] obr. M.) w miejscowości M., gm. B., na drogę dojazdową (działka o nr ew. [...] obr. M.), do terenów rekreacyjnych w obrębie M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 sierpnia 2013 r. Skargę na tę decyzję złożył M. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, bowiem w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Stwierdził, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę niezbędne jest określenie obszaru oddziaływania obiektu. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu w zakresie spływu wód opadowych. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowany zjazd jest poprzecznie pochylony 2 % w kierunku działki nr ew. [...] (rys. nr D-6, przekrój normalny HM 0+94.00; rys. nr D-7, wyłącznie do drogi wojewódzkiej). Z powyższego wynika zatem, że w analizowanym przypadku nie dojdzie do zmiany kierunku spływu wód. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ewentualny fakt zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub w sposób technicznie niewłaściwy, nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta może zostać podniesiona przed organami nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył M. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że skarżacy nie ma interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 sierpnia 2013 r. z uwagi na to, że działka nr [...], której jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji; 2) art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) polegającej na przyjęciu, że przepis ten nakłada na skarżącego obowiązek wykazania negatywnego wpływu inwestycji na jego nieruchomość, tj. wykazania, że zastosowane przez inwestora rozwiązanie odpływu wód opadowych powoduje spadek wody na nieruchomość skarżącego, a w konsekwencji na uznaniu, że działka nr [...], której skarżący jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sam fakt, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę odnośnie spornej inwestycji jako strona tego postępowania, nie przesądza jeszcze by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie mógł uzyskać takiego statusu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być bowiem nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również inne osoby, Może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (co ma miejsce w niniejszej sprawie) albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji, Strona skarżąca upatruje swój interes prawny do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 sierpnia 2013 r., w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, wprowadzający zakaz odprowadzania wód na działki sąsiednie oraz zmiany kierunku odpływu wód ze szkodą dla sąsiednich gruntów. W ocenie skarżącego zakazy wynikające z tego przepisu jako wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję powodują, że obszar oddziaływania tej inwestycji rozciąga się również na działkę należącą do skarżącego, Bezspornym jest bowiem fakt, że inwestycja spowodowała podniesienie terenu o ponad 2 m na całej długości, co mogło wpłynąć na zmianę kierunku spływu wody, w ten sposób, że ze zwiększoną siłą woda może spływać na działkę należącą do skarżącego. Okoliczność, że sporna inwestycja ingeruje w naturalny stan wód na tym terenie (związany z jego ukształtowaniem), z zasady nakłada na organ obowiązek zbadania czy nie narusza ona zakazu z art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Skoro natomiast kwestia odprowadzania wód opadowych była przedmiotem badania przez organ w sprawie o pozwolenie na budowę - co potwierdza analiza projektu budowlanego dokonana przez organ pod tym kątem - to niezależenie od tego czy sposób odprowadzenia wód opadowych przyjęty w projekcie budowlanym jest zgodny z przepisami szczególnymi czy też nie, skarżącemu powinien być przyznany status strony tego postępowania. Nie można bowiem z góry zakładać, że skoro inwestycja spełnia normy dotyczące odprowadzenia wód opadowych, to nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Fakt, że zastosowane przez inwestora rozwiązania konstrukcyjne nie powodują negatywnego skutku w postaci spadku wody na działkę skarżącego ze zwiększoną siłą czy w postaci gromadzenia się wód opadowych na tej działce, nie może być interpretowany przez Sąd jako negatywna przesłanka do uznania skarżącego za stronę postępowania. Już sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego przesądza o konieczności przyznania mu statusu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego należy uznać za bezzasadne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13). Powyższe stanowisko odzwierciedla poglądy zwolenników tzw. "obiektywnej teorii strony" przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozpatrywana sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielenia pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, zwłaszcza mając na uwadze, że tryb nadzwyczajny jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym (wyjątkowym) według kryteriów ustalonych szerzej niż w trybie zwykłym (ogólnym) dotyczącym pozwolenia na budowę prowadziłoby w istocie do rozszerzającej wykładni przepisów regulujących wyjątek. Powyższe nie oznacza, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i nie może okazać się odmienny. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ powinien sprawdzić czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny, dopuszczający potencjalne, ale bliżej nieokreślone oddziaływanie, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Skoro powyższe przesłanki nie mogą być w obowiązującym stanie prawnym podstawą ustalania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie mogą przesądzać o interesie prawnym strony w postępowaniu wyjątkowym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał na art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, jak źródło jego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak wynika jednak z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy powyższe dotyczą zatem przypadku gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te mogą być zatem badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy powyższe nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obiektu budowlanego prowadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje natomiast § 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując jednak niniejszą sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, w tym odnoszące się do wód opadowych. W zaskarżonej decyzji organ ten wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę zarzut, że "sporna inwestycja powodowała podniesienie terenu o ponad 2 m na całej jej długości, mogła wpłynąć na zmianę kierunku spływu wody w ten sposób, że ze zwiększoną siłą woda może spływać na działkę wnioskodawcy". Z projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowany zjazd jest poprzecznie pochylony 2 % w kierunku działki nr ew. [...] (rys nr D-6, przekrój normalny HM 0+94.00; rys. nr D-7, wyłącznie do drogi wojewódzkiej). Z powyższego wynika zatem, że w analizowanym przypadku nie dojdzie do zmiany kierunku spływu wód. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego zjazdu z drogi publicznej. Z opisu stanu istniejącego wynika, że droga wewnętrzna ma przebiegać w spadku podłużnym w kierunku jeziora B.." W części obliczeniowej dotyczącej zjazdu z drogi publiczne przyjęto założenia odprowadzania wód opadowych w pasie drogowym na drogę wojewódzką. Ustalenia zatwierdzonego projektu budowlanego są zatem zgodne z § 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a więc nie wymagają dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Powoływanie się natomiast na ewentualny fakt zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (podniesienie terenu o ponad 2 m) lub w sposób technicznie niewłaściwy, nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta może być natomiast podnoszona przed organami nadzoru budowlanego, w postępowaniu dotyczącym zgodności wykonania inwestycji z ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro organ drugiej instancji prawidłowo odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego i odnoszących się do wód opadowych to zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a.