II OSK 1294/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1730/12 w sprawie ze skargi B.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. na rzecz B.N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1730/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi B.N., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. z wniosku B.N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2005 r., zmieniającej decyzję Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...], obręb [...]), dla [...] sp. z o.o., w ten sposób, że istniejący zapis zastępuje zapisem: "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] w obr. [...])", umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że B.N. w dniu [...] listopada 2004 r. nabyła dom mieszkalny (zabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...] o obszarze 297,00 m²) od [...] sp. z o.o., zaś dniu [...] lipca 2005r. została wydana na wniosek [...] sp. z o.o., decyzja Nr [...] w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Następnie powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz przepisy K.p.a., a także stanowisko doktryny, organ pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji zmieniającej Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wobec powyższego skoro ww. decyzja została wydana na podstawie art. 155 K.p.a., to oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 155 K.p.a., biorą udział wyłącznie te strony, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, która ma być zmieniona, zatem strony które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Stanowisko powyższe organ uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10. W rezultacie organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Starosty Otwockiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., stąd nie może wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej tego organu Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Dlatego postępowanie zostało umorzone. Na skutek wniesionego przez B.N. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego wynikające z art. 105 § 1 K.p.a. Dalej wskazał, że skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Otwockiego Nr [...], wywodzi z faktu, że jest właścicielką działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w O., zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, która to inwestycja została zrealizowana przez [...] sp. z o.o. (inwestor) na podstawie decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Argumentując kwestię "zniknięcia z terenu inwestycji działki [...] stanowiącą drogę", organ odwoławczy przypomniał, że kwestionowana decyzja Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. i w myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że określony w art. 155 K.p.a. wymóg uzyskania zgody dotyczy zgody stron postępowania, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. Dalej wskazał, iż jedyną stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], była [...] sp. z o.o. i za jej zgodą decyzja ta mogła być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. W związku z powyższym do zmiany decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], nie była wymagana zgoda B.N. Nadto podniesiono, że wydana w trybie art. 155 K.p.a. decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji, nadto uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę ww. decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie przeszło na nowych właścicieli działek inwestycyjnych, w tym na skarżącą, która nabyła działkę nr ew. [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...], ani też postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., zakończonego decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], to nie posiada także legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.N., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.): 1. art. 21, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, 2. art. 28 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego aby domagać się wzruszenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jej własnego domu, w sytuacji, gdy decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana poza jej wiedzą i zgodą, po zrealizowaniu i dopuszczeniu do użytkowania inwestycji, w czasie gdy była właścicielem nieruchomości, nadto na wniosek podmiotu, który nie miał już praw do dysponowania nieruchomością oraz w niedopuszczalnym trybie art. 155 K.p.a., 3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca zarzuciła wydanie zakwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumenty wywiedzione w odwołaniu, szczególnie akcentując, iż posiada przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, odmawiając skarżącej prawa strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej przez Starostę Otwockiego, kierowały się tym, że ww. decyzja została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej przez Starostę Otwockiego, nie zaś o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Tym samym nie można utożsamiać stron postępowania do wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. z trybem nieważnościowym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Otwockiego Nr [...], co nie oznacza, iż nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie Sąd wyjaśnił, że zasadniczy krąg stron w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 K.p.a., ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 K.p.a. Nadto Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, iż przepis art. 28 K.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd stwierdził, że niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że skarżąca zarówno we wniosku jak i w skardze wskazywała, iż wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. przez Starostę Otwockiego (m.in. ujawniającej podział działek), pozbawiło ją dostępu do drogi, bowiem w rezultacie pominięto działkę nr [...] stanowiącą drogę. Podkreślić przy tym należy, że w dacie wydawania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. (z dnia [...] lipca 2005r.), skarżąca była już właścicielką działki nr [...] i w świetle przedstawionej argumentacji, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, skoro istnienie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wywodziła z treści przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego (prawa własności). Zatem posiadała legitymację procesową do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej Starosty Otwockiego. Jednocześnie Sąd przesądził, że skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., wydanej przez Starostę Otwockiego, stąd też wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania było wadliwe. Sąd wyjaśnił także, że chybione są zarzuty pełnomocnika skarżącej co do merytorycznej oceny decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], a w szczególności zakwestionowania trybu wydania decyzji - art. 155 K.p.a., gdyż rozważania w tym zakresie są co najmniej przedwczesne. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.K.A. z siedzibą w K. (dawniej [...] sp. z o.o.) zaskarżając zakwestionowany wyrok w całości. Wyrokowi temu Spółka zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyznanie B.N. statusu strony w postępowaniach przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, co sprawia, że niniejsze postępowanie jest obarczone bezwzględną przesłanką nieważności (art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), 2. naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że [...] sp. z o.o. przeniosła decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. (choćby w części) na B.N. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że B.N. powinna być stroną postępowania w sprawie zmiany prawomocnej decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...], obręb [...], polegającej na podaniu innych nr działek, tj. dz. nr ew. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...], choć przepis prawa budowlanego ma charakter przepisu szczególnego, 2. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, iż wymagana jest w tej sprawie zgoda B.N. jako strony postępowania, 3. art. 156 § 1 poprzez brak wskazania w treści skargi do WSA w Warszawie w sposób precyzyjny podstawny prawnej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co w rzeczywistości skutkuje brakiem możliwości precyzyjnego ustosunkowania się do wskazania podstawy prawnej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, 4. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1-2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Spółka wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie powyższych podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca B.N. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W nawiązaniu przy tym do pierwszego zarzutu wniesionego środka odwoławczego podkreślić należy, iż Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wskazywanej w nim podstawy z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną błędnie wiąże możliwość wystąpienia tej przesłanki z byciem stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Posiadanie lub brak tego przymiotu, wbrew jego twierdzeniom, nie wynika bowiem bezpośrednio z legitymacji do wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania administracyjnego, ale z posiadanego interesu prawnego w zaskarżeniu aktu lub czynności oraz wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Na marginesie zauważyć również trzeba, iż wymienione w tym zarzucie organy wydają się być przypadkowe, bowiem w niniejszej sprawie nie orzekał powiatowy, czy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Podkreślić następnie należało, iż przedmiot niniejszej sprawy stanowiło umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak legitymacji do żądania wszczęcia tego postępowania przez skarżącą. Oznacza to, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej ograniczył się do ustalenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż skarżąca B.N. mogła domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2005 r. Poza zakresem tej kontroli pozostawała natomiast ocena, czy wystąpiła któraś z podstaw stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak również to, czy skarżąca mogła skutecznie domagać się wznowienia postępowania. Z tych też przyczyn, niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 146 § 1- 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 (doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako K.p.a.). Odnośnie tego ostatniego, dodać również należy, iż brak zdaniem strony skarżącej kasacyjnie precyzji skargi nie mógł być ani zwalczany za pomocą tak postawionego zarzutu, ani też nie pozostawał w związku z oceną, czy strona skarżąca mogła domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Nie znajduje również powiązania z okolicznościami niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 40 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić przy tym trzeba, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w żadnej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia ani nie stosował ww. przepisu, ani też nie stwierdzał, aby skarżąca kasacyjnie Spółka przenosiła (choćby w części) na skarżącą decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. Z przyczyn częściowo zbieżnych z powyższymi nie można było także podzielić zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie formułował żadnych twierdzeń odnośnie konieczności uzyskania od B.N. zgody na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak przyznaje zresztą autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu argumentacja taka została podniesiona w skardze do Sądu pierwszej instancji, co jednak nie pozwala na poczynienie z tego tytułu jakichkolwiek zarzutów Sądowi. Ustosunkowując się do ujawnionego na tle niniejszej sprawy sporu, kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 K.p.a. decyzję o pozwoleniu na budowę, podzielić należało ocenę zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji. Jak trafnie dostrzegł ten Sąd, w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zasadniczy krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże nie wyłącza to jeszcze możliwości zastosowania w sprawie art. 28 K.p.a. Dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji o jego zmianie kluczowa pozostaje wzajemna relacja obu tych przepisów. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wprowadzenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie wykluczono zastosowania normy art. 28 K.p.a., dostrzegając ogólny charakter tej ostatniej jako podstawy określenia tego, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Wśród poglądów judykatury nie stanowiło wątpliwości, iż wprowadzenie tego przepisu ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego, jakim pozostał art. 28 K.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem, w obu tych przypadkach podstawę taką stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (porównaj: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1425/08; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09; z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1158/11; z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1842/12). Posłużenie się w ww. przepisie sformułowaniem "w sprawie pozwolenia na budowę" dotyczy bowiem postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym jak i w jego trybach nadzwyczajnych. Zawężenie to, chodź zasadniczo zredukowało potrzebę odwoływania się do normy art. 28 K.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania. W judykaturze wskazywano na posiłkowe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podkreślając jednocześnie niezależność art. 28 K.p.a. w ustalaniu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę (porównaj: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/08; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1657/10; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1630/10; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12). Ma to zresztą swoje uzasadnienie w sposobie rozumienia pojęcia "interesu prawnego" i specyfiki postępowania nieważnościowego, jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W postępowaniu tym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 K.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia, takiego jak przedmiotowe, postępowania ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym należy, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej - wnioskodawcy (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec nie podważenia przyjętego w niej stanu faktycznego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż pozbawienie skarżącej, jako właścicielki działki wymienionej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2005 r., dostępu do drogi czyniło ją podmiotem, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Tym samym mogła ona domagać się wszczęcia i być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wywodząc swój interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie interes prawny, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, wywodzi się z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków. Interes ten może być również wyprowadzony z przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego, na co B.N. skutecznie się powoływała. Z tych też przyczyn, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.