II OSK 1158/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1193/10 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1193/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa, w oparciu o art. 148 § 1 K.p.a. i 149 § 3 K.p.a. odmówił A. i M.S. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.W. pozwolenia na budowę inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, gazową, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i centralnego ogrzewania, studnia z przyłączem wody, przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej, na działce nr [...], obręb [...], przyłącze energii elektrycznej na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w R., przy ul. [...], wskazując, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i z tego względu nie byli oni stronami w tym postępowaniu. Po rozpoznaniu odwołania M.S. od powyższej decyzji Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa odmawiającą wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli strona opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut pominięcia strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną) organ ma obowiązek wznowić postępowanie, a dopiero w postępowaniu wznowionym dokonać analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie i definitywnie ustalić, czy przysługiwał jej przymiot strony. W ocenie Wojewody odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji naruszył zatem art. 149 § 2 K.p.a., gdyż jego obowiązkiem było wydanie postanowienia o wznowieniu. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nadto, jak zauważono, naruszono też art. 10 § 1 K.p.a., bowiem nie zapewniono w nim udziału wszystkim stronom, które wcześniej brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu wznowionym krąg stron powinien być ustalony w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący szczególne rozwiązanie względem art. 28 K.p.a. Katalog stron obydwu postępowań powinien być zatem tożsamy. Decyzja I instancji nie spełnia też standardów przewidzianych dla uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wykazuje, jaki obszar organ uznał za obszar oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody samo twierdzenie, że nieruchomość osób żądających wznowienia postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji nie zastępuje argumentów, które przesądziły takie stanowisko organu. Na opisaną wyżej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł B.W., zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W ocenie Sądu Wojewódzkiego zawarta w decyzji argumentacja Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu istotnie, w postępowaniu wznowieniowym, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, wyróżnia się dwie jego fazy – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, obejmujące ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia – tj. czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony, w ściśle określonym w art. 148 K.p.a., terminie, a także czy powołano w nim ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 K.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. W decyzji tej nie można natomiast oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę. Zaś ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, organ I instancji rozstrzygając kwestię zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., faktycznie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a mógł to zrobić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Bowiem istotą postępowania prowadzonego w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest definitywne wyjaśnienie, czy w trybie zwykłym podmiot dotychczas pominięty przez organ powinien, czy też nie, brać udział w postępowaniu. Ostateczne przesądzenie o statusie takiego podmiotu powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę wznowienia postępowania co do istoty, tzn. – w zależności od ustaleń organów w sferze oddziaływania przedmiotu pozwolenia na budowę – w jednej z decyzji przewidzianej przez art. 151 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie są zatem zasadne argumenty skargi stwierdzające, że kwestia przyznania statusu strony została już rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a wobec tego wniosek o wznowienie złożony przez osobę spoza ustalonego w tym postępowaniu kręgu stron, jako niespełniający warunków formalnych, powinien zostać załatwiony decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Brak bowiem przyznania statusu strony w postępowaniu zwykłym nie może przesądzać o zamknięciu drogi do postępowania wznowionego, w którym dopiero ma podlegać badaniu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle przedstawionych okoliczności wskazujących na naruszenia przepisów K.p.a., w szczególności art. 149 § 3 K.p.a. przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, Sąd uznał, że prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Słusznie przy tym Wojewoda zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przedstawił żadnych ustaleń i analiz na poparcie swojego stanowiska, że nieruchomość A. i M.S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącego. Sąd podzielił także stanowisko Wojewody co do naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a., wskazując, że stronami tego postępowania, oprócz ewentualnych nowych podmiotów, pozostają wszystkie te, które brały udział w postępowaniu w trybie zwykłym. Tymczasem Prezydent Miasta Rzeszowa do udziału we wznowionym postępowaniu, oprócz wnioskodawców A. i i M.S., dopuścił jedynie inwestora – B.W., podczas gdy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę brali jeszcze udział I.W. oraz G.M. i R.M. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł B.W., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że badanie czy dany podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może być dokonane dopiero po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie - podczas gdy wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Z podaniem takim może bowiem wystąpić tytko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę nie uczestniczyła, lecz może wykazać okoliczność bycia inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), uzasadniającą jej udział. O tym, że opisane wyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy świadczy to, że Sąd I instancji w konsekwencji powyższego naruszenia przepisów postępowania oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., choć wykonując należycie obowiązki określone w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 zobligowany był uchylić w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował omawianego przepisu, choć winien był to uczynić, jako że powołany przepis Prawa budowlanego określa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - a tym samym również postępowania wznowieniowego w tej sprawie - czyli wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do skutecznego złożenia podania o wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wyłącza zastosowanie tego ostatniego przepisu w tych sprawach. III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, została wydana z naruszeniem prawa (w postępowaniu wznowieniowym nie brały udziału wszystkie te osoby, które brały udział w postępowaniu w trybie zwykłym), choć Sąd nie zwrócił się do tych podmiotów, które w jego ocenie zostały pozbawione prawa czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym z zapytaniem, czy decyzja jest zgodna z ich interesami oraz czy popierają żądanie uchylenia tejże decyzji zawarte w ww. skardze. O tym, że opisane wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy świadczy to, że m.in. z tego względu Sąd I instancji skargę oddalił, co wynika z ostatniego zdania uzasadniania zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszą z podstaw kasacyjnych wskazano, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego organ bada czy wniosek został wniesiony przez podmiot będący stroną postępowania oraz czy został zachowany termin do jego wniesienia. W ocenie skarżącego, wbrew wywodowi Sądu I instancji, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego wydawana jest nie tylko w razie uchybienia terminu, ale i wówczas, gdy występuje przeszkoda podmiotowa w postaci wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania m.in. podmiot niemający atrybutu strony. Zaś z tego typu podaniem może wystąpić osoba, która była uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bądź wprawdzie nie uczestniczyła w tym postępowaniu, ale może wykazać okoliczność bycia jednym z podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zaś uznanie, że badanie czy dany podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie byłoby zasadne w sprawach, w których zastosowanie znajdowałby art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącego wykładnia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyrażona we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych (jak też w orzeczeniach wskazanych w decyzji Wojewody Podkarpackiego) nie może mieć jednak zastosowania w sprawach, w których, z mocy przepisu szczególnego, nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a., a takie jest wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W tym ostatnim przypadku konieczne jest bowiem już w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego ustalenie, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła osoba (podmiot) określona w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie bowiem zawęża krąg podmiotów uprawnionych do złożenia podania o wznowienie postępowania tylko do stron, nie przyznając równocześnie takiego prawa każdej osobie, która o wznowienie wystąpi. W ocenie skarżącego kasacyjnie za powyższym stanowiskiem przemawiają również przepisy art. 151 § 1 i § 2 w zw. z art. 149 § 1-3 K.p.a., z których wynika, iż wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, nieodwołalnie potwierdzone zostaje, że wniosek o wznowienie pochodzi od podmiotu, który jest stroną. Nadto skarżący podkreślił, że podmiotowa lub przedmiotowa niedopuszczalność wznowienia postępowania nie mieści się zatem w żadnej z hipotez art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. co prowadzi do wniosku, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o wznowieniu postępowania ze wskazaniem, iż przyczyną wznowienia jest brak udziału strony zgłaszającej wniosek o wznowienie postępowania, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ pozbawiony jest już możliwości badania przymiotu strony wnioskodawcy na dalszym etapie postępowania wznowieniowego. Uzasadniając drugą podstawę kasacyjną skarżący zarzucił, że Sąd Wojewódzki nie zastosował przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, chociaż winien to uczynić, jako że przepis ten określa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym również postępowania wznowieniowego. W ocenie skarżącego norma art. 28 K.p.a. doznaje ograniczenia w postępowaniu wynikającym z Prawa budowlanego w zakresie pozwolenia na budowę, gdyż w tym postępowaniu ma zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem na podstawie tego ostatniego przepisu mógł zostać wyznaczony krąg podmiotów uprawnionych do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając zaś ostatnią z powołanych podstaw kasacyjnych wskazano, że nawet gdyby nie zachodziły okoliczności opisane we wcześniejszych punktach niniejszej skargi kasacyjnej, to i tak nie zmieniłoby to faktu, że zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy oraz, że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dopuścił się bowiem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Nadto zauważono, że zgodnie z ostatnim zdaniem art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony. Powyższe oznacza, że nawet gdy decyzja ostateczna obarczona jest wadą opisaną w tym przepisie, to organ w żadnym wypadku nie może wznowić postępowania z tej przyczyny z urzędu. Co więcej, nawet prokurator nie może wnieść sprzeciwu od decyzji ostatecznej z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli nie uzyska zgody strony, której ta przyczyna dotyczy. Przytoczone wyżej regulacje potwierdzają, że w przypadku podstawy wznowienia postępowania administracyjnego opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustawodawca przedłożył interes strony, której dotyczy to uchybienie ponad ochronę obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy to, czy decyzja obarczona wadą, o której mowa w omawianym przepisie ostanie się w obrocie prawnym, czy też zostanie z niego wyeliminowana, zostało pozostawione wyłącznemu uznaniu strony, której ta przyczyna dotyczy. Niewykluczone bowiem jest, że pomimo tego, że strona została pominięta w postępowaniu, to decyzja jest dla niej korzystna i wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego nie leży w jej interesie. W ocenie skarżącego sąd administracyjny nie może stwierdzić, że któryś z podmiotów został pozbawiony udziału w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli takiej woli ten podmiot nie wyraził. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczono fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, bliżej opisanych w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedstawiono zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do obu podstaw zaskarżenia zamieszczonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, czyli tzw. błędu subsumcji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana przez Wojewodę Podkarpackiego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Normą tego przepisu objęto pierwszoinstancyjną decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa, który w trybie art. 149 § 3 K.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Generalnie organ I instancji przesądził w powyższej decyzji, iż wnioskodawcy A. i M.S., składający wniosek o wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie byli stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a więc nie są również uprawnieni do żądania wznowienia postępowania we wskazanej sprawie. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn merytorycznych. Natomiast Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie uznał, iż decyzja kasacyjna przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania w niniejszej sprawie odpowiada prawu, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż organ administracji I instancji w sposób wadliwy zastosował przepis art. 149 § 3 K.p.a. Trafnie przyjął Sąd I instancji, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, co w tej sprawie nie jest przecież oczywiste, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania, w myśl art. 149 § 3 K.p.a., może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, a tak przecież jest w tej sprawie, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 K.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2064/09, z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orezczenia.nsa.gov.pl, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91 (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie więc zauważył, przyjmując za Wojewodą Podkarpackim, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a dopiero po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie czy A. i M.S. nie są stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym, lecz przed jego wznowieniem, naruszyło omówione wyżej przepisy, w tym przede wszystkim art. 149 § 3 K.p.a. Dlatego też z tego właśnie powodu zasadnie organ odwoławczy zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę w opisanym zakresie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd I instancji właściwie uznał, iż wniesioną w tej sprawie skargę na ostateczną decyzję podjętą przez Wojewodę Podkarpackiego należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób jak najbardziej prawidłowy, stosownie do regulacji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Już wyżej wskazane przesłanki nie pozwalały na zastosowanie przywołanej w skardze kasacyjnej normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń przecież zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego, wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie zawierała, stąd też zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia tej normy prawa procesowego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostaje nieusprawiedliwione. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na tym, iż w postępowaniu wznowieniowym nie brały udziału wszystkie strony, które brały udział w postępowaniu w trybie zwykłym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. pozwala na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy do tych, które są tożsame z "naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jednakże ta ostatnia norma prawa procesowego (P.p.s.a.) nie miała zastosowania w sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji. To, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylając rozstrzygnięcie organu administracji I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, oprócz naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. wskazał dodatkowo także na obrazę art. 10 § 1 K.p.a. wobec pominięcia tych stron postępowania o pozwolenie na budowę, które brały w nim udział jako strony, a stanowisko to zostało uznane przez Sąd I instancji za prawidłowe, nie pozwala przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przepisu tego Sąd I instancji nie mógł zastosować przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., skoro właśnie decyzja ta wskazuje na naruszenie art. 10 K.p.a. wobec osób, które pominięto jako strony przy wydawaniu decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu administracji jest prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu. Postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska, według którego w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją – podobnie porównaj wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1406/06, publikowany w internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Dlatego też zaskarżona decyzja trafnie wskazywała również na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w nim stron postępowania zwykłego, a naruszenie to przed Sądem I instancji prawidłowo oceniono w zaskarżonym wyroku. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej wraz ze wskazanymi tam wyrokami sądów administracyjnych na poparcie zarzutów naruszenia prawa procesowego w powyższym zakresie pozostaje całkowicie chybiona w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdyż wyroki te dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i nie mogą być automatycznie przenoszone na grunt rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie już na etapie postępowania odwoławczego stwierdzono, że nie wszystkie strony postępowania brały udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i dlatego uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., biorąc pod uwagę również i to naruszenie prawa (nie jedyne – przypomnienie Sądu). Tak więc, co do zasady, kwestionowanie tej okoliczności w skardze kasacyjnej nie uzasadnia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., lecz co najwyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a z takim naruszeniem, jak już wyżej wskazano, nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Nie można podzielić także zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie. Badanie przymiotu strony, w oparciu także o ww. przepisy ustawy Prawo budowlane, nastąpi dopiero w postępowaniu rozpoznawczym po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Dopóki to nie nastąpiło, to zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie należy uznać za przedwczesny. Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie wyraża się ponadto poglądy, że skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest takim postępowaniem (wyroki NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. II OSK 462/06 oraz z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. II OSK 339/06 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w celu ustalenia czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o wznowienie należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, lecz następuje to w postępowaniu rozpoznawczym, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, czego w tej sprawie nie uczyniono. Reasumując przyjąć zatem należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.