II OSK 1050/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1279/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1279/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [..]., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [..]. nr [..]. Decyzją tą Prezydent Miasta Bydgoszczy po rozpoznaniu wniosku P4 sp. z o.o. w Warszawie, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu budynku usytuowaną na działkach nr [..] – obręb [..] przy ul[..] w Bydgoszczy. Decyzją z [..], nr [..] Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [..] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie kwestie, na które organ ten wskazywał w decyzji z dnia [..]., uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy o pozwoleniu na budowę, tj. kwestie zgodności planowanej budowy z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskując pozytywną opinię Miejskiej Pracownik Urbanistycznej w Bydgoszczy; kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także ustalił strony postępowania. Ponadto organ skorygował obszar oddziaływania inwestycji poprzez jego doprecyzowanie, co nie spowodowało zmiany kręgu stron postępowania. Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, gdyż ocena zgodności wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia z przepisami prawa nie wymaga wiadomości specjalnych i należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy planowana inwestycja rzeczywiście nie wpłynie na interes prawny mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14) Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika by organy w ogóle dokonywały ustaleń czy dla planowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydając decyzję oparły się w całości na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, nie analizując jej treści i przyjmując bezkrytycznie twierdzenia inwestora, co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W szczególności zaś organy nie ustaliły samodzielnie, czy wzdłuż osi głównych promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Organy nie odniosły się do sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi. Rozpoznając tę kwestię organy powinny zaś mieć na uwadze, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.), przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Organy nie dokonały również samodzielnych ustaleń, co do równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Oceniając tę okoliczność organy powinny były wyjaśnić, czy zachodzi efekt kumulacyjny samych anten, w szczególności niezbędne jest zsumowanie parametrów anten, czy też nie, z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika ponadto, aby orzekające w sprawie organy uwzględniły w toku postępowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynikające bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane prawo osób trzecich do ochrony interesów obejmuje także prawo do ochrony ich nieruchomości przed działaniem pola elektromagnetycznego o częstotliwości przekraczającej normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) W świetle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skarżącej, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a sporządzone przez nie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie spełniają wymagań art. 107 § 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P4 Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 września 2017 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi P4 Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. naruszenie: 1) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 122a pkt 1, art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że projekt budowlany skarżącej kasacyjnie powinien uwzględniać tzw. zjawisko kumulacji oddziaływania wszystkich anten, co skutkuje nałożeniem na skarżącą Spółkę obowiązku dokonania dokumentacji niezgodnie z jednoznacznym przepisem rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu oraz w zakresie w jakim działają przepisy Prawa ochrony środowiska i przepisów wykonawczych, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie, że postanowienia rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu nakładają obowiązek sumowania mocy anten, w sytuacji gdy przepisy nakazują badanie mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej zwanej ppsa), w związku z ww. przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, pomimo tego, że wskazane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji był w szczególności zobligowany, w kontekście zastosowania § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., mając na uwadze liczbę i moc anten projektowanej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, ustalić odległości miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównych promieniowania poszczególnych anten. Ustalenia dokonane przez organ powinny zaś, zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach podjętych przez nie rozstrzygnięć. Jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że dokumentacja załączona do wniosku o pozwolenie na budowę "jest kompletna i sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami". Organ drugiej instancji natomiast ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z dołączonej do dokumentacji projektowej oceny wynika, że dla wytyczonych w tym opracowaniu "maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania przedstawionych w tabeli 1, miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia. Ponadto zgodnie z powyższą analizą niniejsze przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". W załączonej do akt "Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2" stwierdzono, że rzut poziomy naniesiony na kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, obrazuje rozkład gęstości wypromieniowywanego pola elektromagnetycznego dla każdej z anten osobno, w płaszczyźnie pionowej zawierającej oś wiązki danej anteny. Ukształtowanie terenu i jego zabudowa ujęte w opracowaniu odzwierciedlają stan na dzień opracowania analizy. Na podstawie tych obliczeń stwierdzono, że pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie występuje w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez inwestora. Organ nie wskazał również na żadne dowody pozwalające na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem na organie spoczywał obowiązek ustalenia czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przed wydaniem decyzji organ powinien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko organów administracji powinno być wyrażone w oparciu o własną ocenę dokumentów zgromadzonych w sprawie i znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów obowiązującego prawa. Organy nie odniosły się ponadto do sposobu wyznaczenia przez autorów analizy miejsc dostępnych dla ludzi, a w szczególności spełnienia przez inwestora zawartego w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) wymogu, że przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W analizie przedłożonej przez inwestora przyjęto natomiast jedynie stan ukształtowania terenu i jego zabudowy według stanu na dzień opracowania analizy, bez jakiegokolwiek odniesienia się do definicji legalnej "miejsc dostępnych dla ludności" oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Działanie prowadzące do zakwalifikowania bądź też braku podstaw do zakwalifikowania danej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze albo mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko nie może sprowadzać się do ogólnikowego odwołania się do stanowiska zawartego w kwalifikacji przedsięwzięcia złożonej przez inwestora, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie. Wykładnia systemowa § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Analizując zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję pod kątem spełniania powyższych wymogów, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że z uzasadnienia tychże rozstrzygnięć nie wynika by organ pierwszej instancji przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz przedstawił własną ocenę przedłożonych przez inwestora dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisów prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) oraz później obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17). Wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczej anteny. Stanowisko zaprezentowane natomiast w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15 jest w orzecznictwie tego Sądu poglądem incydentalnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.