IV SA/Po 582/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Nowe Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 98a ust. 1, 1a, 3, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność J. P., położonej w P., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki o nr od [...] do [...]. Do uiszczenia opłaty organ I instancji zobowiązał J. P.. W odwołaniu J. P. podniósł, że rzeczoznawca niezbyt uwypuklił cechy nieruchomości, które obniżają jej wartość. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że obowiązek uiszczeni opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości, obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło również, że w przedłożonym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek powstałych na skutek podziału, a wycena sprowadzała się do porównania nieruchomości stanowiących działki o powierzchni zbliżonej do każdej z nowopowstałych działek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że przez działkę gruntu należy to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Tym samym w ocenie Kolegium punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych fest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Jak zaznaczyło Kolegium ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Tym samym jako błędną Kolegium uznało praktykę szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. Wartość nieruchomości powinna zostać ustalona dla niej całej jako takiej. Powyższe przekłada się na konieczność ustalania wartości nieruchomości z wykorzystaniem transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości istniejącej po podziale jako jednej nieruchomości o identycznej powierzchni jak przed podziałem, lecz składającej się z większej liczby działek. Wymogu podobieństwa do tak określonego przedmiotu wyceny nie spełnia żadna z nieruchomości przyjętych do porównań przez rzeczoznawcę. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył przepis art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. i wobec stwierdzenia, iż pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzję należało uchylić. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Prokurator Okręgowy P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu prowadzić winno do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne decyzji skutkujące faktycznym brakiem wskazania prawnych motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Prokuratora przekazywanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jest to zasada powszechnie przyjmowana w orzecznictwie oraz doktrynie i truizmem byłoby szerokie uzasadnianie tegoż poglądu w niniejszej skardze. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej powinno zawierać dokładne wskazanie jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w kolejnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zaskarżona decyzja SKO ograniczyła się do wskazania, że podstawą uchylenia decyzji są "błędy w postępowaniu, które w istotny sposób wpływają na wynik sprawy a polegające na błędnej praktyce szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek, oraz zarzut, iż organ I Instancji oparł się na wadliwej opinii biegłego, który przyjął do porównań niewłaściwy dobór nieruchomości. Organ II instancji nie wskazał żadnego przepisu, który miał zostać naruszony przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Nie wskazał nadto jakie to były błędy, dlaczego miały wpływ na wynik sprawy. SKO wskazało jedynie na wadliwość opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzona w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez D. Z.- Ś.. Zdaniem Prokuratora Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nie oceniło wnikliwie czy uzyskane przez biegłą w operacie szacunkowym wyniki w postaci wartości rynkowej dzielonej nieruchomości, stanowią faktycznie najbardziej porównywalne, prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku za sprzedaż poszczególnych działek. Jak zaznaczył Prokurator biegła uznała, że określenie wartości nieruchomości po podziale możliwe jest jedynie poprzez przyjęcie założenia, że wartość ta jest równa sumie wartości składających się na nią działek. Zaznaczył też, że w decyzji Dyrektora zarządu [...] przedstawiono argumentacje prawną wraz ze wskazaniem źródeł na potwierdzenie prawidłowości szacowania wartości nieruchomości po podziale, stanowiącej sumę wartości poszczególnych wydzielonych działek. W przypadku ewentualnych wątpliwości SKO mogło skorzystać z możliwości uzyskania dodatkowych informacji od rzeczoznawcy, czego jednak nie uczyniono. W żaden sposób tez Kolegium nie odniosło się do zarzutu podniesionego przez J. P. odnośnie braku dostępu do drogi publicznej przedmiotowych działek po podziale, w szczególności do faktu pomniejszania powierzchni nieruchomości przed podziałem oraz po podziale o 491 m2, czyli o powierzchnie działki nr [...] wydzielonej pod tereny dróg publicznych (art. 98a ust 3 Ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ponadto Prokurator zaznaczył, że orzecznictwo na, które powołało się Kolegium utraciło już aktualność i przyjmuje się, że operat szacunkowy, w którym zastosowano podejście porównawcze (przy wycenie jako sumę wartości działek) jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Ważne jest przy tym zastrzeżenie, iż wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Powyższe ma wpływ dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stanowi, iż stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Podział geodezyjny nieruchomości tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami, powstałymi na skutek podziału, co może mieć znaczenie dla wartości całej nieruchomości Zdaniem Prokuratora jeśli poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość , a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości porównawczych. Tym samym negowanie opinii biegłego jest bezpodstawne. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie sporządziło praktycznie w ogóle uzasadnienia prawnego dla szczególnego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja kasacyjna, czym naruszyło art 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto nie wskazano żadnych naruszeń przepisów postępowania po stronie organu I instancji, jak również nie uzasadniono wpływu tych rzekomych naruszeń na wynik sprawy. Kolegium dysponowała w całości materiałem pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie dokonując tego Kolegium naruszyło także pośrednio art. 15 k.p.a. i stworzyło iluzję dwuinstancyjności. To z kolei oznacza zdaniem Prokuratoraz, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia w ramach kontroli sądowo- administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że w wbrew wywodom skargi, uzasadnienie decyzji zawiera zarówno argumentację prawną jak i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że wyczerpująco wyjaśniło, z powołaniem na literaturę i orzecznictwo z jakich względów sporządzony w sprawie operat oraz wydana na jego podstawie decyzją są wadliwe. Wadliwość opracowania rzeczoznawcy majątkowego była na tyle istotna, że nie celowym było zwracanie się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia. W sprawie w ocenie Kolegium koniecznym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości jako całości nie zaś jako sumy poszczególnych działek powstałych w skutek podziału geodezyjnego. Ponieważ specyfika postępowań w sprawie opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału powoduje, iż dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego jest kluczowym, i najczęściej jedynym elementem postępowania dowodowego, ocena Kolegium, iż jest to dowód wadliwie w całości przeprowadzony musi skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. Odmienne działanie naruszałoby prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją organu I instancji ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność J. P., położonej w P., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki o nr od [...] do [...]. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Ta wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 89/15; dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność J. P., położonej w P., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...]. Ponadto nie budzi w niniejszej sprawie sporu, iż w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ww. nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podział. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Kolegium w zakresie wadliwości operatu szacunkowego na podstawie, którego organ I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości oraz do oceny czy ewentualne uchybienie w tym zakresie stanowiło podstawę do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę do uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowił dla organu I instancji operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. Z.- Ś.. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że przedmiotowy operat został sporządzony w sposób wadliwy, a stwierdzone uchybienia nakazywały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dotyczy całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, na które została podzielona. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy prawa nie upoważniały rzeczoznawcy majątkowego do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych na skutek podziału działek geodezyjnych. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.z 2004 r. Nr 207 poz. 2109) przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ustawodawca nie dał rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem, ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2342/12 z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 59/12, z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 480/14, z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3248/14, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12, z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 582/13, z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Po 559/13, z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 962/13, z dnia 9 grudnia 2015 r., IV SA/Po 758/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 278/16 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu, że dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. W ocenie Sądu wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek, a dla nieruchomości. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M.Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Tym samym skoro biegła w niniejszej sprawie w sposób błędny dokonała szacowania wzrostu wartości nieruchomości przyjmując za podstawę, że określenie wartości nieruchomości po podziale powinno nastąpić poprzez przyjęcie założenia, że wartość ta jest równa sumie wartości składających się na nią działek gruntu, to prawidłowym jest stanowisko Kolegium, iż przedłożony operat nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że skoro operat szacunkowy jest podstawowym dowodem na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, sporządzenie nowego operatu szacunkowego z uwagi na, wyrażoną w art. 15 k.p.a., czyni koniecznym ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Brak w materiale dowodowym w tym zakresie nie mógł zostać usunięty w postępowaniu odwoławczym. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego prawidłową wykładnię przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być bowiem wykonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w przepisie art. 136 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 480/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji, wskazało przepisy jakie w ocenie organu odwoławczego naruszone zostały przez organ I instancji, a przede wszystkim wskazało uchybienia, które powodowały konieczność wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast przyjęcie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie z uwagi na przyjęcie wadliwego sposobu szacowania wartości nieruchomości po podziale czyniło zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.