II OSK 900/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. i X. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 945/16 w sprawie ze skargi A. Z. i X. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 945/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę A. Z. i X. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Z. i X. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zamierzona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wydzielenie w przedmiotowym budynku dodatkowych pomieszczeń nie oznacza, iż stanie się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, gdyż nadal funkcja tego budynku będzie odpowiadała budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, z przeznaczeniem tych pomieszczeń na pensjonat, a nadto w sytuacji wydania przez Burmistrza Miasta K. zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że sprzeciw Starosty N. wydany w drodze decyzji z dnia [...] marca 2016 r. od zgłoszenia skarżących z dnia 18 stycznia 2016 r., złożony został z zachowaniem ustawowego, 30-dniowego terminu, w sytuacji kiedy rozpoczął swój bieg w dacie zgłoszenia, a nie został przez organ skutecznie przerwany, poprzez wezwanie skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż podstawa wniesionego sprzeciwu, tj. niezgodność zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znana była organowi już w dacie zgłoszenia, a zatem nie można uznać iż postanowienie wydane w przedmiocie uzupełniania zgłoszenia skutecznie przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu przez organ; c) art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowy budynek, po zmianach, nie pozostanie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w sytuacji kiedy jest to budynek w zabudowie bliźniaczej, w którym możliwie jest wydzielenie maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych, a zatem zgodnym z treścią powołanego przepisu, a nadto odpowiadający wymogom dla zabudowy jednorodzinnej określonym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422); d) art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie ma dojść do przebudowy obiektu budowlanego, w sytuacji gdy na obiekcie nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, co nie spełnia przesłanek pojęcia przebudowy określonych w wymienionym przepisie; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji: a) art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nie wyznaczenie stronie przez Wojewodę Małopolskiego 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, przez co odmówiono stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji; b) naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na braku dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny materiału dowodowego, a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu I-instancji, w sytuacji gdy nawet podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen organu I instancji, nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na: - bezzasadnym uznaniu, iż przedmiotowy budynek po zmianach stanowić będzie budynek wielorodzinny, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, iż nadal jest to budynek jednorodzinny z funkcją pensjonatu; - bezzasadnym uznaniu niezgodności zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych powinno doprowadzić do przyjęcia, iż na przedmiotowej nieruchomości nie dojdzie do zmiany parametrów istniejącego obiektu budowlanego, w szczególności wynika to z treści zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia 10 lutego 2015 r., przy jednoczesnym braku dowodu przeciwnego; - dowolną ocenę treść opinii technicznej z dnia 19 lutego 2016 r. o stwierdzeniu możliwości zmian sposobu użytkowania obiektu przy zgodności jego konstrukcji z przepisami techniczno-budowlanymi dla zabudowy jednorodzinnej (por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. ze zm. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - dowolną ocenę treści zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia 10 lutego 2015 r., z której wynika wprost, iż zamierzona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania pensjonatu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; Jednocześnie skarżący wnieśli, na podstawie art. 191 p.p.s.a., o rozpoznanie postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych strony skarżącej, poprzez ich uwzględnienie i dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w pkt III a-c skargi z dnia 12 lipca 2016 r., dla stwierdzenia zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli zarzuty wskazując m.in., że z załączonego do akt sprawy zaświadczeniem Burmistrza K. wynika zgodność zmiany sposobu użytkowania budynku z obowiązującym na terenie miejscowości planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że Sąd I instancji, tak samo jak organy I jak i II instancji, w sposób nieuprawniony ocenił treść ww. zaświadczenia, w sytuacji gdy stanowi ono w istocie dokument urzędowy stwierdzający stan rzeczy istniejący na nieruchomości i będący dowodem tego, co w owym dokumencie zostało urzędowo zaświadczone. Tym samym kontrola sądowa w zakresie zgodności z prawem dokonanej przez organy administracji oceny, a następnie zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego była w tym zakresie wadliwa, gdyż interpretacji wymienionego art. 71 ust. 5 dokonano na niekorzyść obywatela. W ocenie skarżących doszło do naruszenia także art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowy budynek - po zmianach - nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w sytuacji gdy jest to budynek w zabudowie bliźniaczej, w którym możliwie jest wydzielenie maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych, tj. w pierwszym i drugim obiekcie bliźniaczym - jednego mieszkania utworzonego z II i III piętra o pow. 202,22 m2 oraz drugiego mieszkania o pow. 215,46 m2 utworzonego z pozostałej przestrzeni, a zatem w sposób zgodny z treścią powołanego przepisu. Wskazali, że w pierwszej i drugiej części przedmiotowego budynku, który stanowi obiekt bliźniaczy, o jakim mowa w art. 3 ust. 2a możliwe jest utworzenie jednego mieszkania z II i III piętra o pow. całkowitej 202,22 m2, z pokojami dla gości o pow. 54,64 m2 oraz drugiego mieszkania o pow. całkowitej 215,46 m2 z pokojami dla gości o pow. 55,93 m2 w trzeciej części przedmiotowego budynku, co jest zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy, a co niewłaściwie zostało zinterpretowane przez Sąd I instancji w toku kontroli prawidłowości decyzji. Skarżący zauważyli przy tym, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje, iż przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, co również przemawia na korzyść interpretacji zaproponowanej przez skarżących prowadzącą do uznania, że budynek pensjonatu, po zaproponowanych zmianach, nadal spełniać będzie kryteria oceny tego budynku jako jednorodzinnego. Wnoszący skargę kasacyjną pokreślili, że w zakresie zaproponowanych zmian na obiekcie nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Dzieje się tak dlatego, iż budynek spełnia wymogi dla budynku mieszkalnego, w tym jednorodzinnego, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności spełnione są odpowiednie wymagania dla budynku jednorodzinnego w zakresie konstrukcji stropu. Skarżący kasacyjnie wskazali także, że organ II instancji nie wyznaczył stronie skarżącej 7-dniowego terminu na ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji kiedy zgodnie z art. 136 k.p.a. zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, czego konweniencją jest obowiązek wyznaczenia także przez ten organ stronie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i umożliwienie stronie ustosunkowanie się do niego, a tylko i wyłącznie wolą strony jest czy i w jakim zakresie strona z tego prawa skorzysta. W przedmiotowej sprawie, tylko na etapie postępowania pierwszej instancji organ udzielił stronie takiego terminu, co zdaniem skarżących, stanowi uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza iż przepisy p.p.s.a. ograniczają możliwość przeprowadzenia dowodów dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Za niesłuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zauważyć należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. W niniejszej sprawie, poza wskazaniem na naruszenie art. 10 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili, jakiej to konkretnie czynności procesowej nie mogli dokonać, na skutek uchybienia przez organ II instancji zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Faktycznie z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jednakże z uwagi na powyższe rozważania, nie można stwierdzić, aby doszło do naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Na uwagę zasługuje także okoliczność, że organ odwoławczy nie przeprowadzał postępowania dowodowego we własnym zakresie, ani nie zlecał przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy bazował na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji oraz przedstawionym przez skarżących i poddał go ocenie. Rację mają wnoszący skargę kasacyjną, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.), ale jedynie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji budzi zastrzeżenia, że dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest nieprawidłowa. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodziła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że powyższy przepis składa się z paragrafów i punktów, strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepisy według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie powinno być rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca upatruje naruszenia ww. przepisu w braku dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny materiału dowodowego i poprzestaniu jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nawet podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen organu I instancji, nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji. W tym względzie może przywołać stanowisko prezentowane w orzecznictwie i stwierdzić, iż okoliczność, że w obowiązującej procedurze administracyjnej organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę, nie oznacza, że winien on powtórzyć całe postępowanie dowodowe i czynić własne ustalenia - tak jakby nie istniały ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach swojej decyzji może powoływać się na ustalenia dokonane przez organ I instancji i jego poglądy prawne, jeśli je w całości podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 10/96; z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 635/15). Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie tylko podzielił stanowisko organu I instancji, lecz także rozważył sprawę we własnym zakresie, odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżących w odwołaniu. Nadto, podkreślić należy, że podważenie reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, mając na uwadze zredagowany przez skarżących zarzut, powinno być ewentualnie powiązane z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady postępowanie przed organem drugiej instancji powinno mieć wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Wnoszący skargę kasacyjną nie podnieśli jednak takiego zarzutu. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zostaną one rozpatrzone łącznie, albowiem są ze sobą w ścisłym związku. Jak wskazał Sąd I instancji, z samego zgłoszenia i rysunków do niego załączonych wynika, że skarżący zamierzają dokonać zmiany użytkowania budynku w części II i III piętra w ten sposób, że chcą przeznaczyć tą jego część na cel mieszkalny zamiast pensjonatowy. Opis techniczny wskazuje, że na I piętrze budynku znajdują się już 2 lokale mieszkalne (mieszkania prywatne właścicieli oraz służbówka z niezależnym wejściem z zewnątrz) oraz część pensjonatowa, natomiast na kolejnych dwóch piętrach (II i III) planowane jest wydzielenie następnych kilku lokali mieszkalnych. Planuje się, bowiem na II i II piętrze wydzielenie dodatkowo kilku kuchni i łazienek oraz wyjść na klatkę schodową (k – 37-39 akt organu i instancji). Należy zatem podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego i orzekających organów, że powyższe oznacza, że budynek stanie się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią pensjonatową a nie jednorodzinnym z funkcją mieszkalno-pensjonatową. Stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z regulacji tej wynika zatem zakaz wydzielania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że projektowany w zgłoszeniu układ pokoi wraz z pomieszczeniami pomocniczymi i wyjściami na klatkę schodową, wskazuje na tworzenie w budynku samodzielnych lokali mieszkalnych, których ilość pozwala na dokonanie kwalifikacji budynku, jako wielomieszkaniowego, a nie jednorodzinnego. Skoro bowiem w budynku możliwe jest utworzenie większej ilości lokali mieszkalnych (więcej niż dwa) to sam budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego staje się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, bowiem przepisy nie znają żadnej kategorii pośredniej. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, budynek objęty zmianą sposobu użytkowania nie stanowi zespół trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, bowiem przesądza o tym układ funkcjonalny budynku przedstawiony na rzutach poziomych poszczególnych kondygnacji. Nie stanowi on zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że zaświadczenie to nie ma potwierdzać treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w zakresie objętym zmianą sposobu użytkowania, lecz odnosić się do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z tym planem. Gdyby chodziło wyłącznie o treść planu, to wymienione w analizowanym przepisie zaświadczenie byłoby zupełnie zbędne, brak byłoby bowiem przeszkód, aby organ administracji zbadał treść planu we własnym zakresie. Tymczasem chodzi o to, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta mają zbadać zgodność inwestycji z planem i wydać w tym przedmiocie zaświadczenie. Treść przedmiotowego zaświadczenia nie wiąże organu rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jest organem właściwym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy (zob. Artur Kosicki, Komentarz do art. 71 ustawy – Prawo budowlane, Lex Omega). Należy zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przedłożone przez skarżących zaświadczenie Burmistrza K. z dnia 10 lutego 2015 r. jest lakoniczne i nie wiadomo, jakiej konkretnie zmiany dotyczy, bowiem nie została ona szczegółowo w nim opisana, a w zaświadczeniu mowa jedynie ogólnie o "zmianie sposobu użytkowania części budynku pensjonatowego na część mieszkalną". Nie wiadomo też, z jakimi konkretnie postanowieniami planu jest zgodna zamierzona zmiana. Taki sposób sformułowania zaświadczenia powoduje że nie podlega ono jakiejkolwiek weryfikacji i może być uzasadnieniem każdej "zamierzonej zmiany", niezależnie od jej zakresu. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej nie dokonano dowolnej oceny treści ww. zaświadczenia, ponieważ ta treść praktycznie nie istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można doszukać się także wadliwości w ocenie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] K. (OBSZAR 1 – [...])". Zgodnie z postanowieniem § 14 uchwały w sprawie miejscowego planu - budynek objęty częściową zmianą sposobu użytkowania położony jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonych symbolem: [...]), w których nie dopuszczono możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie podstawowe tego terenu to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, usługi komercyjne realizowane, jako wynajem pokoi dla pacjentów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, budownictwo pensjonatowe z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Przeznaczenie dopuszczalne to realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego - wbudowane usługi komercyjne, realizowane jako usługi podstawowe oraz gastronomia, urządzenia i obiekty rekreacji, usługi związane z ochroną zdrowia i odnową biologiczną. Stosownie do § 2 pkt 1 uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszar 1 – [...] obejmuje teren o powierzchni ewidencyjnej 331,85 ha, którego granice pokrywają się z granicami strefy ochrony uzdrowiskowej A. Zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 1b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 651 ze zm.), w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się między innymi budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Niewadliwie zatem, wskazał Sąd I instancji, że taki sposób użytkowania budynku, jaki planują skarżący, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że trafnie w zaskarżonej decyzji wykluczono możliwość zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenie objętym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Pokreślić należy, że strona w skardze kasacyjnej, poprzez odniesienie się do konkretnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podważyła stanowiska organu i dokonanej przez Sąd I instancji oceny, w zakresie naruszenia jego ustaleń. Brak jest konkretnych zarzutów w tym przedmiocie, co dodatkowo przemawia za brakiem skuteczności skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie skupili się jedynie na stwierdzeniu niepodważalności mocy dowodowej zaświadczenia Burmistrza K. z dnia 10 lutego 2015 r. oraz wskazaniu, że wydzielenie w przedmiotowym budynku dodatkowych pomieszczeń nie oznacza, iż stanie się on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w tym też zakresie w gruncie rzeczy upatrywali naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący bezzasadnie zarzucają również naruszenie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie sprzeciw Starosty N. z dnia [...] marca 2016 r. (doręczony skarżącym w dniu 25 marca 2016 r.) wniesiony został z zachowaniem terminu, bowiem organ wzywał skarżących do uzupełnienia zgłoszenia (z dnia 18 stycznia 2016r.) postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r., a postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r. (na wniosek skarżącego) przedłużył termin uzupełnienia zgłoszenia do dnia 31 marca 2016 r. Zgodnie zaś z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 207/08). Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że już w dacie zgłoszenia jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była znana organowi, jest gołosłowne. Ponadto, przedłożenie zaświadczenia właściwego organu o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było jedynym dokumentem żądanym przez organ pierwszej instancji. Końcowo, przyjedzie także zauważyć, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oraz do dowolnej oceny treści opinii technicznej z dnia 19 lutego 2016 r. Roboty budowlane polegające m.in. na rozbiórce istniejących ścian i budowie nowych w innym układzie oraz zamurowaniu istniejących otworów drzwiowych i wykuciu nowych w innym miejscu, niewątpliwie stanowią przebudowę, o której mowa w powyższym przepisie, gdyż w wyniku ich realizacji nastąpi zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Zgodnie z art. 28 i art. 29 ustawy Prawo budowlane przebudowa obiektu wymaga opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższych robót w żadnym wypadku nie można zakwalifikować jako remontu (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane), na którego wykonanie inwestor zwolniony byłby z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w treści opinii technicznej mgr inż. R. K. z dnia 19 lutego 2016 r. zawarto stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania II i III piętra budynku pensjonatu na mieszkania – po wydzieleniu kuchni i łazienek spełnia wymogi obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wbrew stanowisku skarżących jak sugerują w zarzucie nie wskazywała ona zgodności z przepisami dla zabudowy jednorodzinnej), nie oznacza, że w sprawie, nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie. Ponadto, ekspertyza techniczna powinna stanowić szczegółowe opracowanie, a nie tylko zawierać jedynie wniosek, że możliwa jest zmiana sposobu użytkowania obiektu (samo stwierdzenie także, że pod względem konstrukcyjnym stopy przenoszą wymagane dla mieszkań obciążenia, jest niewystarczające). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do rozpoznania, na podstawie art. 191 p.p.s.a., postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych strony skarżącej oraz do uwzględnienia i dopuszczenia dowodów z dokumentów wskazanych w pkt III a-c skargi z dnia 12 lipca 2016 r., albowiem Sąd I instancji nie wydał żadnych postanowień w zakresie dopuszczenia wskazanych dowodów, a nadto, powołane przez skarżących kasacyjnie dowody, znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.