IV SA/Wa 1115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1, ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 ze zm.), dalej ustawy o.o.ś., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy klasy GP łączącej [...] (skrzyżowanie ul. T. i W.) z ul. M. (droga powiatowa [...]) w granicach miasta N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy klasy GP łączącej [...] (skrzyżowanie ul. T. i W.) z ul. M. (droga powiatowa [...]) w granicach miasta N. W dniu 5 maja 2014 r. M. P., pełnomocnik E. S., zwróciła się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o podjęcie czynności weryfikacyjnych w stosunku do ww. decyzji. Ponadto w piśmie z 24 maja 2014 r. wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ze względu na wydanie jej w oparciu o sfałszowane dokumenty wskazując, iż przedmiotowa decyzja błędnie sugeruje, że inwestycja realizowana jest wyłącznie na obszarze gminy N., podczas, gdy w rzeczywistości przedsięwzięcie obejmie swym zasięgiem także gminę C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu sprawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r. M. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podkreśla, że obwodnica N. składa się z trzech odcinków. Przy czym wskazuje, że pierwszy odcinek realizowany będzie na terenie zalewowym, drugi w terenie zagrożonym osuwiskami, trzeci zaś będzie przebiegał przez gęsto zabudowane osiedla wsi C., wsi S. oraz wsi P. i spowoduje nieodwracalne zmiany środowiskowe. Zaznacza także, że nie uwzględniono przełożenia linii wysokiego napięcia 440 kV. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano, która spośród przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. mogłaby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania administracyjnego, którego istotą jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zbadał zasadność wniosku strony oraz przeanalizował sprawę pod kątem zaistnienia również przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nie odnotował naruszenia przepisów o właściwości, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwym organem do wydania przedmiotowej decyzji był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Nie zaistniała także przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione przez skarżącą zarzuty nie stanowią rażącego naruszenia prawa, co zostało wyjaśnione w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, aby decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżona decyzja nie została również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można także stwierdzić, by decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Ponadto wykonanie ocenianej decyzji nie spowoduje wystąpienia sytuacji, która prowadziłaby do popełnienia czynu zagrożonego karą, co z kolei uprawniałaby, w myśl art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. stwierdzenie jej nieważności. Nie można również uznać, że decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ brak jest szczególnego przepisu prawa, który przewidywałby skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zmiany własnego rozstrzygnięcia z [...] maja 2015 r. Nie znalazł także przesłanek wskazujących na konieczność wycofania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r. z obiegu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. wniósł E. S. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 7, 8, 15, 75 i 77 k.p.a. oraz wadliwe przeprowadzenie ponownego rozpoznania sprawy, niezgodnie z obwiązującymi dla tego trybu postępowania zasadami , które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że GDOŚ wyszczególniając w treści uzasadnienia poszczególne przesłanki, określone w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły lub wskazywał na swoje wcześniejsze wyjaśnienia zawarte w decyzji z [...] maja 2015 r. Taki tryb ponownego rozpatrzenia sprawy, w ocenie skarżącego, narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Proste podtrzymanie swojego uprzedniego stanowiska nie może być uznawane za przeprowadzenie ponownego rozpatrzenia sprawy. Treść skarżonego rozstrzygnięcia jest konsekwencją pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności faktycznych i prawnych o zasadniczym znaczeniu dla wyniku postępowania. W szczególności wskazał na następujące okoliczności: 1. RDOŚ prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie, na wniosek MZD w N., czyli podmiotu nie legitymującego się wymaganymi uprawnieniami w tym zakresie, 2. Postępowanie RDOŚ w [...] rażąco naruszyło normy prawne określone w szczególności w przepisach art. 6-8 k.p.a. poprzez dopuszczenie do usankcjonowania działań wnioskodawcy, których celem było obejście prawa, 3. Kolejnym działaniem mającym cechy rażącego naruszenia prawa było odstąpienie przez RDOŚ w [...] od obowiązku wynikającego z art.10 § 1 k.p.a. W treści uzasadnienia decyzji brak jest argumentów potwierdzających konieczność zastosowania tej wyjątkowej regulacji w szczególności, kiedy postępowanie dotyczy takich zagadnień jak będące przedmiotem rozpoznawania w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 4. Następną przesłanką zignorowaną przez Organ były zarzuty odnoszące się do sztucznego podziału inwestycji, co jest sprzeczne z regulacjami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta swoje źródło znajduje w art. 78 Konstytucji RP i wyraża się w prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Innymi słowy oznacza to, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części, jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, że doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a. O tym czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zredagowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania stron, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą przywołanych przepisów organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymując w mocy własna decyzję z [...] maja 2015 r. nie dokonał ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadny jest zarzut skargi, że proste podtrzymanie swojego uprzedniego stanowiska nie może być uznane za przeprowadzenie ponownego rozpatrzenia sprawy. We wniosku z 5 maja 2014 r. skarżący podniósł, że nigdy na terenie gminy C. nie ukazały się żadne obwieszczania dotyczące toczącego się postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy klasy GP łączącej [...] (skrzyżowanie ul. T. i W.) z ul. M. (droga powiatowa [...]) w granicach miasta N., jak również obwieszczenia dotyczące wydania samej decyzji. W ocenie skarżącego, przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia w ogóle nie uwzględniało udziału mieszkańców Gminy C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z [...] maja 2015 r. w sposób ogólny wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] o podjętych w sprawie czynnościach administracyjnych informował każdorazowo w drodze stosownych zawiadomień upublicznianych na tablicach ogłoszeń w: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], Urzędzie Miasta N. oraz Urzędzie Gminy C. oraz w publicznie dostępnym wykazie danych na stronach Centrum Informacji o Środowisku. Weryfikacja terminów wywieszenia zawiadomień w sprawie wskazuje na brak naruszenia prawa w zakresie sposobu informowania stron postępowania oraz zainteresowanej społeczności o podejmowanych przez organ czynnościach administracyjnych. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ w tym zakresie oraz dokonana ocena materiału dowodowego nie została poparta żadnym konkretnym dowodem, który potwierdzał by stanowisko organu. Z kolei organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w ogóle nie rozpoznał merytorycznie tego zarzutu skarżącego. To samo dotyczy zarzutu skarżącego, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r. została wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów, gdyż nie wynika z nich, że planowana inwestycja objęta decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach planowana jest również na terenie gminy C. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego zarzutu. Powyższe zarzuty zostały ponowione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że zarzuty podniesione we wnioskach strony składanych w toku postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r. Organ nie dokonał jednak oceny tych zarzutów pod kątem naruszenia prawa i ewentualnej oceny tego naruszenia jako rażącego naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, nie zawiera w sobie żadnego merytorycznego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Odzwierciedlenie takiej oceny powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Organ odwoławczy tego nie uczynił. Tymczasem organ ma obowiązek odnieść się do wszystkie zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak w uzasadnieniu decyzji oceny zasadności tych zarzutów pozwala sformułować wniosek, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w pełni i wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy. Pominięcie tych okoliczności może, choć nie musi mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu i samemu dokonać merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów. Z uwagi na powyższe uchybienia, stanowiące naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ ponownie rozpozna sprawę z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.