IV SAB/Wa 352/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę A. S., dalej zwany "skarżącym", wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpoznania jego wniosku z 23 czerwca 2014r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na pobyt czasowy. Wniosek ten, zawiadomieniem Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Jak wynikało z treści tego pisma, skarżący zdaniem organu, nie usunął braków formalnych wniosku poprzez niedostarczenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku i nie dostarczył kserokopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży. Organ, pismem z 23 czerwca 2014 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie ww. dokumentów informując, że ich nieuzupełnienie będzie skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Skarżący przy piśmie z 27 czerwca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych wniosku, które wpłynęło do organu 30 czerwca 2014 r dołączył umowę o pracę, informację pracodawcy, oświadczenie o zamiarze podjęcia pracy, ZUS, oświadczenie o zamiarze powierzenia mu pracy, odpis skrócony aktu urodzenia. Wskazał także, że nie może przedłożyć paszportu, ponieważ upłynął termin jego ważności. Organ uznał, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku i wystawił zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania. Skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał je za nieuzasadnione, ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku a termin do uzupełnienia tych braków upływał 30 czerwca 2014 r. Wskazał, że wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wtedy gdy strona w ogóle nie uzupełniła braków formalnych wniosku ale także wtedy gdy uzupełniała je ale nie w całości. Zdaniem organu zarzuty zawarte w zażaleniu są niezrozumiałe i organ nie był w stanie się do nich odnieść. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] w związku z pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania wywodząc, że został pozbawiony prawa do życia rodzinnego, że organ utrudnia mu legalizację pobytu w Polsce. Powołał się na okoliczności dotyczące nie posiadania przez niego paszportu, który stracił ważność, wskazał na przesłanki uprawniające go do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, na przesłanki do uznania go za uchodźcę lub osobę w stosunku do której zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany lub osobę która mogłaby skorzystać z tzw. abolicji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ skarżący nie usunął braków formalnych wniosku. Zdaniem organu, nie może być w niniejszej sprawie mowy o bezczynności organu, ponieważ z taką mamy do czynienia gdy organ w prawnie określonym czasie nie podejmuje czynności w sprawie lub też je podejmuje, jednakże mimo ustawowego obowiązku wydania rozstrzygnięcia tego nie czyni. W sprawie skarżącego nie ma takiej sytuacji. Organ w dniu [...] września 2014 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Jest to czynność materialno-techniczna przewidziana prawem polskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/15, uwzględnił skargę A. S. na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu jego wniosku z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2049/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że Wojewoda [...] wadliwie pozostawił wniosek skarżącego z 23 czerwca 2014r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania i w konsekwencji pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedwcześnie stwierdził, że Wojewoda [...] pozostawiając bez rozpoznania wniosek A. S. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w związku z zamiarem podjęcia pracy, pozostawał w bezczynności. NSA wskazał, że z treści art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost obowiązek przedłożenia dokumentu podróży do wniosku, który będzie następnie rozpatrywany merytorycznie. Nie chodzi zatem o żadne dokumenty potwierdzające dane, których wykazanie stanowić będzie wypełnienie przesłanek ustawowych umożliwiających uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz o formalne potwierdzenie tożsamości. W tej sytuacji trudno przyjąć, że można wszcząć postępowanie w sprawie cudzoziemca, który domagając się wszczęcia postępowania nie jest w stanie należycie udokumentować swoich danych osobowych, ponieważ nie przedstawia ważnego dokumentu podróży, który dla cudzoziemca jest podstawowym dokumentem tożsamości. Niezłożenie dokumentu tożsamości przez skarżącego stanowił w tym przypadku brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie NSA wskazał, że art. 106 ust. 3 ustawy pozwala na posłużenie się innym dokumentem tożsamości niż ważny dokument podróży, wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku. Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim szczególnym przypadkiem. Wprawdzie utrata ważności paszportu stanowi okoliczność przewidywalną i oczywistą dla takiego dokumentu, jednakże jak podniósł skarżący A. S. nie może on również wrócić na [...] po to, aby uzyskać nowy paszport. W takiej sytuacji Sąd I zobowiązany był ocenić, czy akt urodzenia przedstawiony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem spełnia wymaganie dokumentu tożsamości wyjaśniając w sposób wnikliwy, jakie jego zdaniem wymagania co do treści i formy powinien spełniać dokument, aby można go uznać za dokument tożsamości i konfrontując te wymagania z aktem urodzenia wnioskodawcy. Dopiero ustalenie, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy i jednoznaczne przyjęcie, że akt urodzenia może być uznany za "inny dokument tożsamości" może skutkować zobowiązaniem organu do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Takiej wnikliwej oceny (przy uwzględnieniu, że brak dokumentu podróży stanowi brak formalny, a nie merytoryczny) jednakże w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd I instancji powinien również rozważyć, czy w świetle art. 114 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach za wymóg formalny wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., nie należałoby również uznać informacji starosty powiatowego o sytuacji kadrowej na lokalnym rynku pracy. Według art. 125 ust. 3 ustawy taką informację cudzoziemiec dołącza odo wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powiedziano już wyżej, że jeżeli z przepisów prawnych wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonych (a więc konkretnych) dokumentów, to te dokumenty należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku uwzględnienie skargi na bezczynność Sąd w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". W uchwale tej NSA jednoznacznie rozstrzygnął, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie należy do kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów oraz stosownie do art. 190 p.p.s.a. będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2049/15, Sąd uznał, że skarga na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezasadna. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w dniu 23 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek uzasadniony był zamiarem podjęcia zatrudnienia. Pismem z 23 czerwca 2014 r. organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o informację właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej, niż 180 dni przed złożeniem wniosku oraz o dwie kserokopie wszystkich stron ważnego dokumentu podróży, a w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania – innego dokumentu stwierdzającego jego tożsamość. Jednocześnie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ pouczył skarżącego o skutkach nieuzupełnienia ww. braków formalnych wniosku we wskazanym terminie. Ponieważ skarżący braków tych nie uzupełnił, organ pismem z 5 września 2014 r. poinformował go o pozostawieniu jego wniosku z 23 czerwca 2014 r. bez rozpoznania. Skarżący składając skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku z 23 czerwca 2014 r. zakwestionował powyższe stanowisko organu. O tym jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 106 ust. 2 i 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 2 i 3 obowiązującym w dacie złożenia wniosku, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec uzasadnia ten wniosek, składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań pisemne oświadczenie, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe, oraz przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do niego: 1) aktualną fotografię; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. Z powyższego wynika, że przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny, którego niespełnienie uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przedstawienie ważnego dokumentu podróży służy zweryfikowaniu tożsamości cudzoziemca. Wprawdzie ustawodawca przewidział, że cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość, ale obwarował to warunkami. Musi to być szczególnie uzasadniony przypadek, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Faktem jest, że skarżący nie posiada ważnego dokumentu podróży. Jednakże w żaden sposób nie wykazał, że nie ma możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży, i że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Skarżący nie wykazał, że obiektywnie nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży. Nie przedstawił, tak jak żądał tego organ, stosownego zaświadczenia z Ambasady [...] o braku możliwości otrzymania dokumentu podróży. Brak spełnienia powyższych warunków nie uprawniał skarżącego do przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, gdyż nie wykazał, ani nie podjął próby wykazania, że jego przypadek jest szczególnym przypadkiem. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, złożenie odpisu aktu urodzenia, nie stanowiło uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dopiero wykazanie przez skarżącego braku obiektywnej możliwości złożenia ważnego dokumentu podróży, stanowiłoby podstawę legitymowania się aktem urodzenia jako innym dokumentem tożsamości. Z kolei o tym jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 114 ust. 1 ww. ustawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie następujące warunki: 1) cudzoziemiec posiada: a) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu; 2) cudzoziemiec ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania; 3) podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy; 4) wysokość wynagrodzenia, która jest określona w posiadanej przez cudzoziemca umowie z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, będącej podstawą wykonywania pracy, zawartej w formie pisemnej, nie jest niższa niż wysokość wynagrodzenia pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku. Z powyższego wynika, że cudzoziemiec ubiegając się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę musi wykazać, że podmiot powierzający mu wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 125 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.) w przypadku, o którym mowa w art. 88 pkt 1, wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11. Wobec powyższych zapisów ustawowych należy uznać, że z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. W tej sytuacji dokument ten należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.