II OSK 2049/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/15 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę A. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. S. złożył w dniu 23 czerwca 2014 r. (data wpływu) do Wojewody Mazowieckiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650). Organ I instancji pismem z 23 czerwca 2014 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał A. S. do uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, braków formalnych wniosku: złożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez wnioskodawcę o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, wydaną wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku oraz dwóch kserokopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży a w przypadku jego braku innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. W piśmie tym organ pouczył skarżącego, że brak możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży powinien być potwierdzony stosowną dokumentacją (zaświadczeniem) wystawioną przez ambasadę. A. S. w odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. oświadczył, że nie posiada ważnego dokumentu podróży. Do pisma dołączył umowę o pracę, informację pracodawcy, oświadczenie o zamiarze podjęcia pracy, oświadczenie o zamiarze powierzenia mu pracy, odpis skrócony aktu urodzenia. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, ze A. S. nie uzupełnił braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym pismem z dnia [...] września 2014 r. powiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. W dniu 24 października 2014 r. A. S. złożył do organu odwoławczego zażalenie na niezałatwienie jego wniosku w terminie, które Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu jego wniosku z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. A. S. podniósł, że nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, w sytuacji gdy jego paszport stracił ważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Sąd I instancji wywiódł, że niedołączenie do wniosku dokumentów mających potwierdzić dane i informacje zawarte w tym wniosku nie stanowi braku formalnego tego wniosku podlegającego usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1674/13). Przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie biegu takiemu wnioskowi a nie jego merytorycznej oceny. Decydujące w tej materii są przepisy prawa, które ustanawiają wprost określone wymogi co do składania wniosku, nakładając na podmiot obowiązki związane z koniecznością dołączenia do niego określonych dokumentów lub wskazujące na konieczne elementy danego wniosku. W odniesieniu do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca w art. 106 ustawy o cudzoziemcach wymienił enumeratywnie elementy konieczne wniosku. Przepis ten nie nakłada na stronę obowiązku złożenia informacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach stanowiącego o konieczności spełnienia przez ubiegającego się cudzoziemca warunku o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Warunek ten musi być przez cudzoziemca wykazany ale brak tego rodzaju informacji należy oceniać w kontekście braku merytorycznych podstaw do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (przesłanka merytoryczna) a nie braku formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował ponadto stanowisko organu, zgodnie z którym podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania mogło być nieprzedstawienie przez wnioskodawcę ważnego dokumentu podróży z tej przyczyny, ze go nie posiadał. Sąd stwierdził, że z przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika, że cudzoziemiec który nie posiada ważnego dokumentu podroży, może przestawić inny dokument potwierdzający tożsamość. Skarżący przedstawił swój akt urodzenia – a więc spełnił wymogi w zakresie wykazania swej tożsamości. Organ nie miał zatem podstaw do uznania, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku, a w konsekwencji nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy poprzez wydanie decyzji, a więc pozostaje w bezczynności. W związku z tym zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia tego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 106 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zachodzą okoliczności o których mowa w art. 106 ust. 3 ustawy, b) art. 114 ust. 1 pkt 3 i art. 125 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że art. 125 ust. 3 nie wskazuje braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, a tym samym informacja o której mowa w art. 125 ust. 3 nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda Mazowiecki zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w organ I instancji dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji merytorycznej w terminie wskazanym w k.p.a co wynikało z błędnego przekonania organu o istnieniu podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania; b) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny, bez spełnienia którego niemożliwe jest skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem. Organ prawidłowo zatem zastosował art. 106 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach i wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP poprzez m.in. przedłożenie ważnego dokumentu podróży. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że co prawda ustawa o cudzoziemcach dopuszcza możliwość alternatywnego sposobu wywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków formalnych podania w zakresie urzędowego zweryfikowania tożsamości wnioskodawcy, uzależnia ona jednak zastosowanie tego przepisu od wykazania, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Wolą ustawodawcy było aby cudzoziemcy zawsze przedstawiali ważne dokumenty podróży a jedynie w uzasadnionych przypadkach niemożności ich uzyskania przewidziano wyjątek od tej zasady, czyli możliwość przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość. Oceniając czy w konkretnym przypadku zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe organ administracji publicznej winien mieć na uwadze, czy cudzoziemiec ma obiektywnie możliwość uzyskania dokumentu podróży, na co wskazuje wykładnia gramatyczna pojęcia: "nie miał możliwości". Taka sytuacja może mieć miejsce np: w przypadku zawieszenia funkcjonowania placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia cudzoziemca, niemożności potwierdzenia jego obywatelstwa, szykan władz kraju pochodzenia bezpodstawnie odmawiających wydania dokumentu podróży, itp. Organ podał, że w orzecznictwie (wyrok NSA z 4 lipca 2012r. II OSK 283/12) oraz w literaturze ("Prawo o cudzoziemcach" pod redakcją Jacka Chlebnego, wydawnictwo C.H. BECK. Warszawa 2006, str. 173) przyjmuje się, że niemożliwość uzyskania ważnego dokumentu podróży musi mieć charakter trwały i niezależny od cudzoziemca, na którym ciąży ciężar wykazania, że sytuacja taka ma miejsce. A. S. w żaden sposób nie wykazał, że nie może uzyskać dokumentu podróży. Ponadto, do akt sprawy, jako inny dokument potwierdzający tożsamość, załączył akt urodzenia, który nie jest jednak dokumentem potwierdzającym tożsamość, a jedynie dokumentem potwierdzającym określone zdarzenie jakim jest urodzenie. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że kwestia związana z posiadaniem ważnego dokumentu podróży nie mieści się w treści art. 106 ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji, w której, wnioskujący, tak jak skarżący, takiego dokumentu nie posiada ponieważ utracił ważność i gdy wnioskodawca przedstawiając swój akt urodzenia, spełnił wymogi w zakresie wykazania swojej tożsamości. Przyjęcie stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiązałoby się z obowiązkiem rozpatrzenia podania dotkniętego brakami formalnymi, co niewątpliwie miałoby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 3 i art. 125 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, organ podniósł, że o tym jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z tych wymagań, wskazanych w ust. 1 pkt 3 w/w artykułu jest spełnienie przesłanki, aby podmiot powierzający wykonywanie pracy nie miał możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Stosownie do postanowień art. 125 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust, 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 125 ust. 3 informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przewidziane w art. 114 ustawy zezwolenie na pobyt i pracę jest nowym zezwoleniem wprowadzonym ustawą z dnia 20 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach i stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1-9). Obecne przepisy ustawy o cudzoziemcach (art. 114) przewidują możliwość ubiegania się w ramach jednej procedury o zezwolenie na pobyt i pracę. Jednocześnie pozostawiono w obecnym stanie prawnym możliwość uzyskania przez cudzoziemca jedynie zezwolenia na pracę, procedurę uzyskania którego, reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dotychczasowe rozwiązania dotyczące wydawania zezwoleń na pracę z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przeniesiono do procedury zezwoleń na pobyt czasowy i pracę z ustawy o cudzoziemcach, w celu ujednolicenia obydwu procedur. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę, w trybie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, informacja starosty stanowi brak formalny wniosku. Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że organ administracji pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ prawidłowo rozstrzygnął o pozostawaniu podania bez rozpoznania A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że granicę Polski przekroczył 29 marca 2006 r. na podstawie paszportu [...], który utracił ważność 9 kwietnia 2007 r. W związku z tym w chwili składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (23 czerwca 2014 r.) jak i obecnie nie posiada ważnego dokumentu podróży. Nie może również wrócić na [...] po to, aby uzyskać nowy paszport. Wyjaśnił, że w 2012 r. otrzymał kartę pobytu na czas do 30 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach i dlatego zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda Mazowiecki wadliwie pozostawił wniosek skarżącego z 23 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedwcześnie stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki pozostawiając bez rozpoznania wniosek A. S. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w związku z zamiarem podjęcia pracy, pozostawał w bezczynności. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd I instancji popełnił niekonsekwencję: w uzasadnieniu wyroku (s. 3) uznał, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu. Rozpoznał jednak skargę na bezczynność organu, mimo że w rozpoznawanej sprawie taka czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania została podjęta. Przypomnieć w tym miejscu należy treść uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).". W uchwale tej NSA jednoznacznie rozstrzygnął, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie należy do kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie przeciwnej tezy powodowałoby w istocie konieczność skorzystania z alternatywnej drogi kontroli sądowoadministracyjnej w stosunku do skargi na bezczynność, tj. skargi na "akt" pozostawienia podania bez rozpoznania. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy podnieść, że z przepisu art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wynika, że cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jedynie w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość (ust. 3). W świetle art. 106 ust. 2 ustawy nieprzedstawienie ważnego dokumentu podróży należy potraktować jako brak formalny wniosku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK1674/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie jeżeli z przepisów prawnych wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonych (a więc konkretnych) dokumentów jako elementów formalnych tego wniosku. Za element formalny wniosku należy traktować również to, co powinno towarzyszyć wnioskowi i jest niezbędne do nadania biegu sprawie, niekoniecznie zaś stanowi element treści samego wniosku. Sąd I instancji, korzystając z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego jednak odmiennych stanów faktycznych wadliwie przyjął, że brak dokumentu tożsamości stanowi przedmiot rozstrzygania merytorycznego. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest obowiązek złożenia odpowiedniej dokumentacji, która umożliwia skuteczne zainicjowanie procedury administracyjnej, a czym innym wykazanie i poświadczenie odpowiednich danych przez wnioskodawcę w postaci odpowiedniej dokumentacji, które pozwolą na wydanie korzystnego (wnioskowanego) rozstrzygnięcia. Jako przykład warto wskazać chociażby na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie art. 56 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 2009 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 ze zm.) o obywatelstwie polskim, w którym wielokrotnie podkreślano, że należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy, a wniosek musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a (np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 724/14, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 992/14). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, trudno przyjąć, że można wszcząć postępowanie w sprawie cudzoziemca, który domagając się wszczęcia postępowania nie jest w stanie należycie udokumentować swoich danych osobowych, ponieważ nie przedstawia ważnego dokumentu podróży, który dla cudzoziemca jest podstawowym dokumentem tożsamości. Należy przy tym zauważyć, że z treści art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost obowiązek przedłożenia dokumentu podróży do wniosku, który będzie następnie rozpatrywany merytorycznie. Nie chodzi zatem o żadne dokumenty potwierdzające dane, których wykazanie stanowić będzie wypełnienie przesłanek ustawowych umożliwiających uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz o formalne potwierdzenie tożsamości. Dlatego należy zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w organ I instancji dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji merytorycznej w terminie wskazanym w k.p.a., albowiem niezłożenie dokumentu tożsamości przez skarżącego stanowił w tym przypadku brak formalny uniemożliwiający co do zasady prowadzenie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego było zaniechanie przez Sąd I instancji właściwej kontroli bezczynności Wojewody Mazowieckiego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że wnioskodawca nie przedstawił ważnego dokumentu podróży, jednakże podkreślenia wymaga, że art. 106 ust. 3 ustawy pozwala na posłużenie się innym dokumentem tożsamości niż ważny dokument podróży, wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku. Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim szczególnym przypadkiem. Wprawdzie utrata ważności paszportu stanowi okoliczność przewidywalną i oczywistą dla takiego dokumentu, jednakże jak podniósł skarżący A. S. nie może on również wrócić na [...] po to, aby uzyskać nowy paszport. W takiej sytuacji Sąd I zobowiązany był ocenić, czy akt urodzenia przedstawiony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem spełnia wymaganie dokumentu tożsamości wyjaśniając w sposób wnikliwy, jakie jego zdaniem wymagania co do treści i formy powinien spełniać dokument, aby można go uznać za dokument tożsamości i konfrontując te wymagania z aktem urodzenia wnioskodawcy. Dopiero ustalenie, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy i jednoznaczne przyjęcie, że akt urodzenia może być uznany za "inny dokument tożsamości" może skutkować zobowiązaniem organu do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Takiej wnikliwej oceny (przy uwzględnieniu, że brak dokumentu podróży stanowi brak formalny, a nie merytoryczny) jednakże w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd I instancji powinien również rozważyć, czy w świetle art. 114 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach za wymóg formalny wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., nie należałoby również uznać informacji starosty powiatowego o sytuacji kadrowej na lokalnym rynku pracy. Według art. 125 ust. 3 ustawy taką informację cudzoziemiec dołącza odo wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powiedziano już wyżej, że jeżeli z przepisów prawnych wynika jednoznacznie obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonych (a więc konkretnych) dokumentów, to te dokumenty należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku. Z przedstawionych powodów zarzuty naruszenia w szczególności przepisów postępowania, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Sąd nie wyjaśnił i nie rozważył bowiem dostatecznie, czy okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalały na przyjęcie, że wnioskodawca nie dopełnił wymogów formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w Polsce i tym samym przedwcześnie przyjął, że organ pozostawiając wniosek wnoszącego skargę kasacyjną bez rozpatrzenia był w bezczynności. Zważywszy na powyżej wskazane naruszenia przepisów należy zgodzić się też z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.