VI SA/Wa 2023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 413/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: P., Spółka, skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że powołanym postanowieniem Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm., dalej: P.t.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), działając z urzędu, ograniczył P. Sp. z o.o. będącej stroną postępowania, prawo wglądu do materiałów postępowania w postaci: [...] - w zakresie, w jakim zawierają w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej: u.z.n.k.), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu Prezes UKE wskazał, że art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zatem może on w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne, w drodze postanowienia ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie w stosunku do P. Sp. z o.o., przygotował projekt decyzji, który został poddany postępowaniu konsultacyjnemu. Projekt ten przewiduje nałożenie na P. obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia (ang. Mobile Termination Rate-MTR) w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. sp. z o.o. w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji MTR wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Przedmiotowy model został przez Prezesa UKE zasilony danymi przekazanymi mu przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane wykorzystane przez Prezesa UKE do zasilenia modelu bottom-up, który następnie posłużył do celów kalkulacji MTR, zostały przez przekazujących je przedsiębiorców telekomunikacyjnych zastrzeżone, zgodnie z art. 9 P.t., jako stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 9 P.t. należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Prezesa UKE dane zawarte w dokumencie wskazanym w sentencji postanowienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ujawnienie danych, przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności stanowiłoby zagrożenie dla interesów tychże przedsiębiorców. Konieczne zatem było ograniczenie skarżącej prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Od powyższego postanowienia Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu w szczególności naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 123 P.t. w zw. z art. 9 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie sentencji zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez niewskazanie kategorii informacji podlegających ograniczeniu prawa wglądu w ramach zastrzeżonej "korespondencji" organu z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, a także poprzez niewykazanie niezbędnych przesłanek tego prawa, 2. art. 123 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł; w tym nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji podstaw rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie sentencja postanowienia Prezesa UKE nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, w jakim zakresie zostało ograniczone prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego. Jest bardzo czytelna. Model kalkulacji kosztów operatora efektywnego został zasilony danymi kosztowymi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej, a co za tym idzie pisma wymienione w sentencji postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz model kalkulacji kosztów operatora efektywnego zasilony tymi danymi kosztowymi, dotyczą tego rodzaju danych. Również Spółka przekazała organowi tego rodzaju dane i zastrzegła, podobnie jak i inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni, że posiadają one wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zatem Prezes UKE określając, w jakim zakresie prawo wglądu skarżącej do materiału dowodowego doznaje ograniczenia, był uprawniony uczynić to odwołując się do dokumentów lub materiałów (informacji), które zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to dane kosztowe, którymi został zasilony model bottom-up służący kalkulacji opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Przekazując te dane przedsiębiorcy telekomunikacyjni zastrzegli, zgodnie z art. 9 P.t., że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W odniesieniu do tych danych nie zapadły decyzje wydane przez Prezesa UKE o uchyleniu ich zastrzeżenia. Zatem podlegają ochronie i nie podlegają publikacji. W postanowieniu, jego sentencji organ wskazał, że wyłączeniu podlegają tylko dane w zakresie, w jakim stanowią zastrzeżoną przez operatorów telekomunikacyjnych tajemnicę przedsiębiorstwa. W pozostałym zakresie prawo wglądu do akt nie zostało ograniczone. Swoje stanowisko organ uzasadnił, wskazując przesłanki, jakimi się kierował wydając postanowienie o ograniczeniu stronie prawa wglądu do danych stanowiących tajemnice przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. P. zaskarżyła powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 547/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił powyższe orzeczenie WSA i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sentencja postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu. Wynika z niej, według NSA, że postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Organ nie wyjaśnił również, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane (wykorzystane do budowy modelu), mogą być - w razie ujawnienia całego modelu - zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z powyższych powodów, NSA przyjął, że wyrok Sądu I instancji nie może funkcjonować w porządku prawnym, co w konsekwencji dało podstawę do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy jednakże podnieść, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przyjmuje się, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd I instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07), a co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W konsekwencji, związanie WSA w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 547/15. Analizowana pod tym kątem skarga P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] wydane w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ - narusza przepisy prawa. Sąd kasacyjny w orzeczeniu II GSK 547/15 orzekł, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. w ten sposób, że sentencja wspomnianego postanowienia nie została sformułowana prawidłowo. Prezes UKE nie określił w niej bowiem jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Przepis art. 207 ust. 1 P.t. pozwala Prezesowi UKE na ograniczenie pozostałym stronom postępowania prawa do wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Z drugiej strony zaś, NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w sposób przedstawiony w pkt II (poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że niewskazanie przez Prezesa UKE w postanowieniu "kategorii" danych, spośród których - nieokreślona - część została wykorzystana do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, było prawidłowe jako że ich określenie umożliwiłoby spółce "zidentyfikowanie danych" (a zatem pośrednio prowadziłoby do ich ujawnienia), podczas gdy wskazanie "rodzaju" utajnionych danych nie wiązałoby się z takim skutkiem) i pkt III (poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie postanowienia znajdowało podstawy w sytuacji, w której Prezes UKE nie zbadał i nie wykazał ziszczenia się przesłanek do traktowania "zastrzeżonego" materiału dowodowego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby ograniczenie skarżącej prawa wglądu do tego materiału w oparciu o art. 207 ust. 1 P.t.) skargi kasacyjnej P.u. Zauważył, że postanowienie określa, chociaż pośrednio, kategorię danych podlegających wyłączeniu. Jeżeli te dane posłużyły do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, to raczej oczywistym jest, że wykorzystano w tym celu dane konkretnych operatorów, dotyczące kosztów świadczenia przez nich usług W ten więc sposób określono "kategorię" wyłączonych informacji (materiału dowodowego). Z przepisu 207 ust. 1 P.t. wynika obowiązek określenia wyłączonego materiału dowodowego, w sposób chroniący przed identyfikacją jego treści. Nie można więc na podstawie tego przepisu domagać się wskazania źródła jego pochodzenia (przedsiębiorcy), jeżeli ta wskazówka doprowadziłaby do informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę. Zdaniem NSA, Prezes UKE powyższej kwestii nie wyjaśnił. Niemniej jednak tylko w razie zagrożenia ujawnienia informacji zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorstwa wskutek ujawnienia źródła jej pochodzenia uzasadnione byłoby wyłączenie informacji dotyczących tego źródła. Pamiętać przy tym należy, że przy budowie modelu operatora efektywnego i zastosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów tego operatora (w formie pliku xls zapisanego na płycie CD) korzystano także z danych przedłożonych przez P. jako jednego z działających na polskim rynku operatorów telefonii komórkowej. Materiały te właśnie w tym celu zostały złożone do organu. Skarżąca podobnie, jak i pozostałe strony postępowania zastrzegła swoje informacje jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i fakt ten nie był podważany przez organ. Następnie materiały przedłożone przez wymienionych w postanowieniu operatorów oraz skarżącą zostały przetworzone przez Prezesa UKE przy budowie wspomnianego modelu. Kwestię tę NSA podnosił w sprawie II GSK 546/15, którą połączono do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia z omawianą sprawą, uznając, zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a., że pozostają one ze sobą w związku. W tej sytuacji Prezes UKE powinien rozważyć, jak określić zakres prawa wglądu do materiału dowodowego, aby zostały spełnione wymagania z art. 207 ust. 1 P.t., mając na uwadze, że podobne rodzajowo dane zostały złożone również przez pozostałych operatorów, tym bardziej że dokonali tego przedsiębiorcy telekomunikacyjni na żądanie organu. Prezes UKE, na nowo rozpatrując sprawę, powinien mieć także na uwadze, że NSA nie uwzględnił zarzutu spółki co do naruszenia art. 207 ust. 1 P.t. przez niezbadanie i niewykazanie, że zastrzeżone materiały dowodowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Uznał, że w świetle art. 207 ust. 1 P.t. przesłanką wyłączenia materiału dowodowego jest groźba ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek udostępnienia tych materiałów. Z tego przepisu nie wynika natomiast, że organ decydujący o wyłączeniu ma kompetencje do oceny i tym samym ma obowiązek uzasadnienia, czy zastrzeżone materiały stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z treści art. 9 ust. 1 i 2 P.t. wynika, że w istocie przedsiębiorca zastrzega, a więc "decyduje" o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze Prezes UKE ponownie rozważy, czy i dlaczego należało ograniczyć prawo do wglądu do korespondencji wymienionej w sentencji postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. pomiędzy organem a poszczególnymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i następnie określi zakres ograniczenia prawa do wglądu, zgodnie z przedstawionymi wskazówkami. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.