II SA/Gl 832/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. W piśmie do Wojewody [...] z dnia [...]r. reprezentowana przez radcę prawnego A.T. wniosła o przyznanie jej odszkodowania w kwocie [...]zł, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania w odniesieniu do działki nr [...]o pow. [...]ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w T. jako własność A.T., Prezydent Miasta T. (jako właściwy w sprawie) decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 104 i art. 107 Kpa w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z 13 października 1998 r.), postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 w/w ustawy z dnia 13 października 1998r. podmioty uprawnione wniosek o odszkodowanie powinny złożyć do [...]r. Po tym terminie roszczenie to wygasa, co czyni w takiej sytuacji wszczęte postępowanie bezprzedmiotowym. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowana przez pełnomocnika A. T., wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na okoliczności, które uniemożliwiły odwołującej się złożenie wcześniej wniosku o odszkodowanie, w szczególności na nieuregulowaną kwestię następców prawnych po ujawnionym w księdze wieczystej jako właściciel F.K. Podniesiono też, że Gmina T. poczynając już od [...] r. mogła z własnego wniosku (na podstawie art. 510 K.p.c.) wszcząć postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel. Nadto pełnomocnik A.T. stwierdziła, że zawarty w art. 73 ust. 4 ustawy termin odnosi się jedynie do nieruchomości, których przejęcie na własność na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zostało stwierdzone ostateczną decyzją wojewody w okresie od [...]r. Zaakcentowano nadto, że materia nieuregulowana w art. 73 ustawy ma cywilny charakter. Wojewoda [...]odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzeczenie Prezydenta Miasta T. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...]r. przez Gminę T. własności objętej wnioskiem A. T. o wypłatę odszkodowania nieruchomości położonej w T. oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną. Dalej organ odwoławczy wskazał na wynikającą z art. 73 ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami procedurę dochodzenia, ustalenia i wypłaty odszkodowania w takich sprawach. W tym względzie podniósł, że w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 160, poz. 1275). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy [...]r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana na postawie art. 73 ust. 3 ustawy decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. W postępowaniach toczących się zarówno na podstawie ust. 3 jak i ust. 4 art. 73 przepisów wprowadzających, ze względu na ich administracyjnoprawny charakter znajdą zastosowanie ogólne regulacje proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to m.in. terminów załatwiania spraw, jak też sposobu postępowania w wypadku wzajemnego powiązania spraw jakie występuje w sytuacji, gdy wniosek odszkodowawczy zostanie złożony do właściwego starosty przed wydaniem, w odniesieniu do danej nieruchomości, decyzji wojewody potwierdzającej jej przejęcie przez podmiot publicznoprawny. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia nie tylko z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, lecz również o potwierdzenie przez wojewodę przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Wojewoda wskazał też na stanowisko jakie Trybunał Konstytucyjny zajął w wyroku z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, w którym stwierdził, że art. 73 miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Realizacja roszczenia została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, a założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie. Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda [...] stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Brak wiedzy o nabyciu w drodze spadku nieruchomości nie może stanowić uzasadnienia pozytywnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Fakt niezłożenia wniosku w ustawowym terminie, bez względu na przyczynę, wywołuje negatywny skutek w postaci wygaśnięcia prawa do ubiegania się o odszkodowanie. Wskazał też, że obowiązek wykazania następstwa prawnego po osobie ujawnionej w księdze wieczystej leży wyłącznie po stronie wnioskodawcy, który składając wniosek o odszkodowanie winien uprawdopodobnić swój interes prawny w postępowaniu. Również powoływanie się przez pełnomocnika skarżącej na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie może odnieść pozytywnego skutku, bowiem organy administracji nie prowadzą postępowań w oparciu o uregulowania zawarte w tym akcie prawnym. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość jest prawidłowe. Z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu roszczenie o odszkodowanie bowiem wygasło i brak jest możliwości jego ustalenia na rzecz odwołującej się. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] reprezentowana przez radcę prawnego A. T. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta T. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., naruszeniem art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez ich niezastosowanie) oraz z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto została wydana z naruszeniem: - art. 77, art. 78 i art. 81 Kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących daty złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania, - art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału, a w szczególności co do faktu wniosku złożonego w [...] r. - art. 105 Kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy organ powołuje się na przesłanki dotyczące bezzasadności żądania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w znacznym zakresie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślono, że uregulowanie zawarte w art. 73 ustawy stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. W konsekwencji właścicielom należy się sporne odszkodowanie. Prawo to wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jaki i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175). Konieczną przesłanką ustalenia i przyznania odszkodowania jest akt wywłaszczenia w postaci stwierdzenia przejścia prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Gmina T. powinna zatem złożyć wcześniej wniosek o jej prawo własności. Opieszałość w tym zakresie nie może wpływać negatywnie na prawa skarżącej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10, art. 77, art. 78 i art. 81 Kpa autorka skargi podniosła, że gdyby strona została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym to wskazałaby organowi, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony jeszcze przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu przejścia własności objętej postępowaniem nieruchomości na rzecz Gminy oraz przed ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej. Brak prawidłowego ustalenia daty złożenia wniosku o odszkodowanie stanowi przy tym naruszenie art. 77, 78 i 81 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Z art. 73 ust. 4 zdanie drugie mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w jednoznaczny sposób wynika, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie ma charakter ustawowego terminu prawa materialnego. Jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Nie może on zatem ulec przedłużeniu czy też przywróceniu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjął organ odwoławczy, że żądanie wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy zostało sformułowane w piśmie pełnomocnik skarżącej z dnia [...]r. W powoływanym w skardze i dołączonym do niej piśmie z dnia [...]r. sformułowane przez radcę prawną roszczenie wypłaty odszkodowania i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości zostało oparte na przepisach Kodeksu cywilnego. Gdyby było inaczej to niezrozumiałe byłoby ponowne formułowanie żądań o odszkodowanie na podstawie art. 73 ustawy w pismach pełnomocnika skarżącej z dnia 11 i 12 lutego 2014 r. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek o wypłatę odszkodowania został sformułowany już w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. to i tak okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. W konsekwencji takiego wpływu nie mogło też mieć naruszenie przez Wojewodę treści art. 10 § 1 Kpa, skoro właściwie na dowód z wniosku z dnia 19 grudnia 2001 r. strona chciała się dodatkowo powołać. Niezasadny jest też w związku z tym zarzut naruszenia art. 77, art. 78 i art. 81 Kpa. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania powinien być złożony do [...]r. Zatem i wniosek z daty [...]r. byłby złożony po upływie ustawowego terminu. Za niezasadne należało też uznać zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego . Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 73 ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP to należy w ślad za organem odwoławczym podnieść, że konstytucyjność unormowań zawartych w art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 stwierdził, że przepis ten w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2009/8/123). Zgodność analizowanej normy art. 73 ust. 4, określającej termin wygaśnięcia roszczenia, z Konstytucją RP, nie została podważona także we wcześniejszym wyroku TK z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09. W tej sytuacji ani organy orzekające ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mógłby zająć w tym względzie odmiennego stanowiska. Oznacza to, że skarżąca nie podważyła konstytucyjności art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie normującym wygaśnięcie roszczenia bez akcentowanego w skardze powiązania tego skutku (wygaśnięcia roszczenia) zarówno z ostateczną decyzją wojewody o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jak i z datą ujawnienia przejścia własności w księdze wieczystej. Za bezskuteczny należało uznać też sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma art. 73 ust. 4 przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek złożony w ustawowym terminie nie narusza bowiem przyjętej w art. 1 Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (zobacz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1171/10 oraz z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1666/11 i z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2941/14). Istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogła mieć też kwestia wydania w sprawie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 Kpa a nie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Również bowiem w przypadku decyzji umarzającej strony zachowały prawo do obrony przysługujących im interesów przez wniesienie odwołania, z czego skarżąca skorzystała. Decyzja o umorzeniu postępowania została przy tym w niniejszej sprawie oparta w rzeczywistości na niespełnieniu przesłanki materialnej w postaci zachowania terminu do zgłoszenia roszczenia (zobacz w tym względzie m.in. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1666/11 i z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2941/14). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.