I OSK 1120/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 529/16 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I SAB/Wa 529/16, oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] im. [...] (Prezydenta [...]) m.in. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie: 1) nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą w listopadzie 2015 r., 2) wskazania wysokości minimum socjalnego na osobę samodzielnie gospodarującą za okres od [...] do [...] grudnia 2014 r. oraz za okres od [...] do [...] listopada 2015 r., 3) uprawnień w dochodzeniu jej interesu prawnego oraz 4) niewydania korespondencji w dniu [...] listopada 2015 r. pomimo wniosków składanych w październiku i listopadzie 2015 r. Ponadto, skarżąca wniosła o refundację recepty z dnia 20 listopada 2015 r. opiewającą na kwotę 21,60 zł. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego żądania skarżącej zawarte w puntach od 1 do 4 wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków (refundację recepty na kwotę 21,60 zł). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, skargę na bezczynność Prezydenta [...], sprecyzowaną następnie przez pełnomocnika skarżącej pismami z dnia [...] marca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Prezydent [...] rozpoznał wniosek skarżącej w całości wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie tych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenia, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy organ powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Sąd wyjaśnił także, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale – mimo ustanowionego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu, który doręczył stronom postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Organ, w wyniku rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego żądania skarżącej zawarte we wniosku oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Powyższe miało miejsce jeszcze przed wniesieniem skargi. W konsekwencji, skoro Prezydent [...] w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a nawet w dacie wniesienia skargi na bezczynność załatwił sprawę, to, jak ocenił Sąd, nie pozostawał on w bezczynności ani w momencie wnoszenia skargi, ani tym bardziej w momencie wyrokowania przez Sąd. W tej sytuacji skarga jest całkowicie bezzasadna. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji właściwej analizy podniesionych przez skarżącą zarzutów co do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa oraz całkowite pominięcie zarzutu naruszenia przepisu art. 8 i art. 9 Kpa, traktując je jako niebyłe, pomimo wyraźnego wskazania ich przez skarżącą w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do sprecyzowania skargi pod rygorem odrzucenia tejże skargi, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niepełnego, a więc sprzecznego z normą art. 134 § 1 p.p.s.a., jednocześnie uniemożliwiając kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji, w sytuacji gdy Sąd ten, działając zgodnie z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., winien odnieść się do wszystkich sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów i adekwatnie do rozstrzygnięcia wyroku je uzasadnić. Skarżąca wyjaśniła, że złożona przez nią w niniejszej sprawie skarga dotyczyła nierozpoznania przez Prezydenta [...] jej wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Zarzuty skargi sprecyzowane zostały jednak w ten sposób, że zarzuciła organowi bezczynność wobec złożonych pism, jak również naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa poprzez wadliwe zebranie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, jak również brak informowania o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie niepełnego rozstrzygnięcia z uwagi na niedokonanie właściwej analizy podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz pominięcie zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 Kpa. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony również wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoływała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 766/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd I instancji przedmiotem rozpoznania uczynił bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. a tak określony przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola tak określonej sprawy wykazała natomiast, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Kontrola ta, jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku, dokonana została w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny z uwzględnieniem wymogu określonego w art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Oddalenie przez Sąd I instancji przedmiotowej skargi uzasadniał materiał dowodowy sprawy, z którego wynika, że jeszcze przed wniesieniem skargi Prezydent [...] załatwił w całości wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. w terminie i w formie prawem ustalonej, wydając w dniu [...] listopada 2015 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego żądania skarżącej zawarte w tym wniosku oraz wydając w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Z bezczynnością organu, co podkreślił również Sąd I instancji, mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Prowadzenie zaś przez organ postępowania w zgodzie z wymogami pozostałych przepisów postępowania znajduje się poza kontrolą sądu prowadzoną w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Ewentualne więc naruszenie przez organ przepisów postępowania nie określających formy i terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na dokonywaną w tej sprawie ocenę. Dlatego też kwestia, czy w toku prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. doszło do naruszenia dyspozycji art. 8 czy też art. 9 Kpa nie stanowiła przedmiotu rozpoznania i kontroli Sądu I instancji, jako że nie miała wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sądowi I instancji nie można również skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich sformułowanych przez skarżącą zarzutów w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zasadnie tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I GSK 111/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał przedmiot dokonywanej kontroli oraz przesłanki, którymi kierował się dokonując oceny zarzucanej przez skarżącą Prezydentowi [...] bezczynności. Sąd odniósł się również do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 7 i art. § 77 § 1 Kpa, zaś jak wyjaśniono powyżej zarzut dotyczący naruszenia art. 8 i art. 9 Kpa nie miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto, Sąd I instancji uzasadnił, dlaczego uznał, że Prezydent [...] nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. i podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia uczynił art. 151 p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji dokonana została z uwzględnieniem dyspozycji art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Formuła tak sporządzonego uzasadnienia z całą pewnością wyjaśnia wyczerpująco i precyzyjnie podstawę zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.