II OSK 348/15

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1027/14 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1027/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") oddalił skargę J.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium") z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na działkach nr [...]1, [...]3, [...]4 obr. [...] jedn. ew. [...], budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...]2 obr. [...] jedn. ew. [...], budowa drogi w granicach działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] na odcinku od włączenia do ul. [...] do planowanej drogi wewnętrznej oraz budowa wjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] i wjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...], przy ul. [...]" (sprawa nr [...]). Prezydent wskazał, że od dnia 14 grudnia 2013 r. na terenie objętym ustaleniami opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/1325/13 z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r. poz. 7003; dalej: "m.p.z.p."). Ustalenia tego planu są inne, niż w wydanej decyzji. Działki objęte przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem Z.15, zaś niewielka wschodnia część nieruchomości inwestycyjnej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Zw.4. Tereny oznaczone symbolami Z.1-Z.30 są terenami zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. Zgodnie z postanowieniami m.p.z.p., na terenach tych utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, istniejącą legalnie zabudowę z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów. Dopuszcza się też lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego musi wynosić nie mniej niż 80%. Z kolei tereny oznaczone symbolami Zw.1-Zw.10 to tereny zieleni nieurządzonej stanowiącej obudowę biologiczną cieków naturalnych i rowów. Na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych, zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej, a wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 85%. Oznacza to, że na żadnym z fragmentów terenu inwestycji, dla którego wydana została przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, ustalenia m.p.z.p. obszaru "Rajsko" nie dopuszczają możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Ustalono również, że na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wobec tego decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji na podstawie art. 65 u.p.z.p. W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszenie art. 6 , art. 8 i art. 11 K.p.a. przez działanie niezgodnie z przepisami prawa, niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Nadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreśliło, że ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same jak te, które wynikają z planu. W ocenie Kolegium, Prezydent prawidłowo ustalił i trafnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. ustala odmienne zasady zagospodarowania terenu niż plan miejscowy, a decyzja o pozwoleniu na budowę opierająca się na przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji zamiast jego uchylenia, art. 65 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, art. 6 w związku art. 7 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów K.p.a. i działanie niezgodnie z przepisami prawa, art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie rozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił uznając za prawidłowe ustalenia i wnioski organów, że zapisy m.p.z.p. są nie do pogodzenia z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Nie stwierdził też naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy obu instancji dokonały analizy m.p.z.p. a następnie porównały uregulowania zawarte w planie z warunkami ustalonymi w decyzji Prezydenta z dnia 31 grudnia 2010 r., którą ustalono warunki zabudowy. WSA wskazał, że nie można zgodzić się ze skargą, że ograniczenia zawarte w § 16 dotyczą istniejącej zabudowy i nie odnoszą się do zabudowy nowej. W takiej sytuacji, bezcelowym byłoby ustanawianie obszarów Z.1-Z.30 jako terenów zieleni, bo możliwość lokalizowania na nich nowej zabudowy w praktyce dopuszczałaby pozbawienie tych terenów takiego charakteru. Brak wyraźnego zakazu zabudowy nie oznacza, że można zignorować pozostałe postanowienia zawarte w § 16 planu, ponieważ treść aktów prawnych, w tym także aktów prawa miejscowego, nie może być odczytywana jedynie z fragmentów normy prawnej, bez uwzględniania całokształtu regulacji. Podsumowując stwierdził, że inwestycja przewidziana w decyzji z dnia 31 grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy nie da się pogodzić z ustaleniami m.p.z.p., gdyż jej ustalenia okazały się "inne", a ponieważ inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo zastosowano art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji niezasadny jest tez zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2004 Nr 92, poz. 880 z późn. zm., w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, w ślad za organem administracyjnym I i II instancji, że w przedmiotowej sprawie ziszczone zostały wszystkie przesłanki upoważniające organ administracyjny do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z urzędu; - art. 6 w zw. art. 7 in principio K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego a w konsekwencji działanie niezgodne z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania przez organ administracyjny decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. i utrzymaniu jej w mocy wyrokiem przez Sąd I instancji, pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z urzędu; - art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Kolegium pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz przywołanych w ww. pkt. 1 przepisów K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie albowiem Sąd I instancji uznał bezzasadnie, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, zachodzą okoliczności stanowiące przesłanki do zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co w konsekwencji spowodowało oddalenie Skargi, pomimo jej zasadności. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowano podtrzymane w zaskarżonym wyroku stanowisko organów administracyjnych, zgodnie z którym ustalenia warunków zabudowy w decyzji z dnia 31 grudnia 2010 roku są "inne" - w rozumieniu przepisu art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., niż zapisy m.p.z.p. dla obszaru "Rajsko". Bezpodstawne są twierdzenia, że postanowienia m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolami "Z.1 do Z.30", nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, albowiem ma ona charakter nowej zabudowy. Dla wyniku sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że przedmiotowa inwestycja przewiduje budowę budynków, tylko i wyłącznie w części działek zakwalifikowanych przez m.p.z.p., jako "tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej" oznaczone symbolem Z.1 do Z.50. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przewiduje budowy budynków na działkach oznaczonych w planie symbolem Zw.4, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że zapisy § 16 m.p.z.p. dotyczące obszarów oznaczonych symbolem Z. 1 do Z. 50, zabraniają na tym obszarze inwestycji budowlanych polegających na wznoszeniu nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Przewidziane w tym przepisie ograniczenia dotyczą tylko i wyłącznie istniejącej zabudowy. Zgodnie z tym zapisem na ww. terenach utrzymuje się "legalnie istniejącą zabudowę", w ramach której mogą być wykonywane tylko roboty budowlane mające charakter remontu i przebudowy, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 1 (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Na podstawie powyższego zapisu, nie można wnioskować o istnieniu zakazu zabudowy na terenach znajdujących się w granicach obszaru oznaczonego symbolem Z.15. O słuszności powyższego stanowiska przemawia także fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do niektórych terenów wprost wprowadza "zakaz zabudowy"- § 14 ust. 2 czy § 17 ust. 3 m.p.z.p., w których zakaz taki ustanowiono poprzez zamieszczenia kolejno takich zwrotów, jak: "W wyznaczonych terenach zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych (...)" czy "obowiązuje zakaz zabudowy". A contrario, skoro takiego zakazu nie ma w § 16 dotyczącym obszaru Z.1 do Z.50, to taki zakaz nie istnieje. Wskazano, że na tego typu terenach zieleni istnieje już zabudowa i w zależności od oznaczenia obszaru od Z.1 do Z.30, ma ona zróżnicowane zagęszczenie i parametry. Skoro, pomimo zabudowy, dany teren został zakwalifikowany, jako "teren zieleni nieurządzonej", to zasadnym jest twierdzenie, że zabudowa tego typu terenu nie pozbawia go jego charakteru. Jednocześnie oczywistym jest, iż ze względu na cele, jakie pełnią "tereny zieleni nieurządzonej" zasadne jest ograniczenie zabudowy, zapisami planu, poprzez wskazanie ich dopuszczalnych parametrów. Takie wytyczne zostały określone w "Przepisach ogólnych" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko", a także w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (Uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.). W konsekwencji, skoro w m.p.z.p. nie istnieje bezwzględny zakaz zabudowy dla spornych terenów, to organy wydając decyzje działały bez podstawy prawnej. W dalszej części wskazano na zasady, jakie powinny przyświecać organom przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego w tym zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ponadto powołując się na prawo do zagospodarowania terenu, do którego dysponuje tytułem prawnym, wynikające z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., wskazano, że to obowiązkiem organu, który ogranicza to prawo jest wskazanie konkretnego przepisu ustawy lub konkretnej zasady współżycia społecznego, z której wynikałby zakaz określonego sposobu zagospodarowania terenu, w tym przypadku zakaz zabudowy na nieruchomości należącej do Skarżącego. Skoro organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko", w analizowanym § 16, nie ustanowił zakazu zabudowy, to uzasadnionym jest twierdzenie, że organ ten uznał, iż w stosunku do analizowanego terenu taki zakaz nie jest konieczny. Zatem taki zakaz zabudowy nie wynika z § 16 to postanowienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 grudnia 2010 r. są z zgodne z zapisami tego planu, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Odebranie stronie przyznanych jej ostateczną decyzją administracyjną uprawnień powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji niewątpliwego i definitywnego wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, mimo kilku zarzutów, sprowadza się do jednej kwestii, a mianowicie naruszenia art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że wystąpiły przesłanki upoważniające organ administracyjny do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Według Skarżącego, przy szerokiej argumentacji zawartej w uzasadnianiu, przepis ten nie powinien być stosowany biorąc pod uwagę unormowania zawarte w m.p.z.p. dotyczące terenu, dla którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. W odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego przez organy a zaaprobowanego przez WSA, skarga kasacyjna nie formułuje zarzutów. Przypomnieć więc należy, że uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/1325/13 z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2013 r. poz. 7003), uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Rajsko. Przed uchwaleniem tego planu, dla działek znajdujących się na obszarze objętym tym planem, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalone zostały warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi i drogami. Z planu wynika, że działki objęte przedmiotową decyzją znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem Z.15, a jedynie niewielka, wschodnia część nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Zw.4. Zgodnie z planem, tereny oznaczone symbolami Z.1 - Z.30 są terenami zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej (§ 16 ust. 1 m.p.z.p.). W myśl § 16 ust. 2, w ramach ustalonego przeznaczenia terenów utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, w tym sady i ogrody przydomowe. W wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów (...) - § 16 ust. 3. Natomiast ustęp 4 stanowi, że w terenach Z.1 do Z.30 dopuszcza się lokalizację zalesień (pkt 1), ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych (pkt 2), dojazdów niewyznaczonych (pkt 3), obiektów infrastruktury technicznej (pkt 5). Z kolei w ustępie 5 określony został wskaźnik terenu biologicznie czynnego, który musi wynosić nie mniej niż 80%. Natomiast dla terenów oznaczonych symbolami Zw.1-Zw.10 plan w § 17 przewiduje, że są to tereny zieleni nieurządzonej, stanowiącej obudowę biologiczną cieków naturalnych i rowów. Zgodnie z ustępem 2, w obrębie wyznaczonych terenów utrzymuje się istniejące cieki naturalne i rowy oraz inne wody powierzchniowe, w tym stawy i oczka wodne, a także cieki okresowe. W myśl ustępu 3, na terenach tych obowiązuje zakaz zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych (pkt 1), zalesień (pkt 2), ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych (pkt 3), dojazdów niewyznaczonych (pkt 4), obiektów infrastruktury technicznej (pkt 5), przy czym wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 85% (§ 17 ust. 4). Zdaniem organów i WSA, przedstawione powyżej ustalenia planu są inne, niż w wydanej decyzji, co stanowiło podstawę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Unormowanie to stanowi konsekwencję zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., według której ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma więc głównie zadanie porządkujące, gdyż stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli ustalenia tej decyzji są inne, niż planu miejscowego. W sytuacji bowiem uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, podstawę kontynuowania procesu inwestycyjnego (wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), stanowić będzie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja. W rozpoznawanej sprawie zasadnie WSA przyjął, że ustalenia m.p.z.p. zarówno w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Z.15, jak i symbolem Zw.4 są inne, niż w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Z § 16 m.p.z.p., który w całości odnosi się m.in. do terenu Z.15, w sposób jednoznaczny wynika zakaz nowej zabudowy, aczkolwiek expressis verbis zapis tej treści nie został w paragrafie tym sformułowany. Niemniej jednak zakaz nowej zabudowy wynika z § 16 ust. 3 i ust. 4 m.p.z.p. Ustęp 3 utrzymuje bowiem istniejącą legalnie zabudowę z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, przy czym podkreślenia wymaga - jedynie w obrębie istniejących działek, a więc już nie na innych działkach. Z kolei w ustępie 4 w sposób pozytywny wskazano, co może być lokalizowane w terenach Z.1 do Z.15; a contrario, w terenach tych lokalizacja innych, niż wymienione obiektów, jest niedopuszczalna. Jeśli chodzi natomiast o tereny Zw.1 do Zw.10, których dotyczy § 17 m.p.z.p. to zauważyć należy, że w terenach tych zabudowa nie istnieje. Stąd też w § 17 wprowadzony został wprost zakaz zabudowy. Zauważyć jednak należy, że w tej samej jednostce redakcyjnej (§ 17 ust. 3) wskazano, że zakaz ten nie dotyczy lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych, zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej (pkt 1-5). Odmienna redakcja § 16 oraz § 17 nie może jednak stanowić podstawy do wnioskowania, jak to podnosi skarga kasacyjna, że zakaz nowej zabudowy w terenie objętym symbolem Z.15 nie został wprowadzony. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wykładnia § 16 musi obejmować cały przepis, który poza wskazanymi wyjątkami, jako zasadę ustanawia, że są to tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. Trafna jest więc konkluzja WSA, że całokształt regulacji zawartej w § 16 m.p.z.p. dotyczącej terenów objętych symbolami Z.1 do Z.15 wyraźnie wskazuje, że plan na terenach tych nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. Dokonana wykładnia § 16 m.p.z.p. w żadnym wypadku nie godzi w wartości konstytucyjne, na które wskazuje skarga kasacyjna. Plan, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania poprawą własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), jest bowiem aktem prawa miejscowego, źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które plan ten ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem postanowienia planu, w szczególności wprowadzone zakazy, nie mogą być przedmiotem rozważań w sprawie, której zakres wyznaczył przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Reasumując, skoro dla terenów objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 31 grudnia 2010 r. plan zawiera inne ustalenia, niż w decyzji, o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie może być mowy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej, w których wskazano na naruszenie art. 6 w zw. art. 7 in principio K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a., są nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.