II OSK 1491/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 310/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]/2016 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/16, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła wyżej wymieniona spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów spółki zawartych w skardze, jak również poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku błędnego poglądu prawnego co do kwalifikacji inwestycji spółki jako budowli przychylając się do stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, podczas gdy decyzje te zostały przez sąd wyeliminowane z obiegu prawnego z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo uznania naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego i procesowego, co skutkuje uchyleniem ich decyzji i wymaga powtórzenia przez te organy postępowania, Sąd I instancji przesądził o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie kwalifikacji inwestycji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 3) art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 p.b. oraz art. 48 ust. 1 poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja pełniąca funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowana przez [...] nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji, 4) art. 29 ust. 2 pkt 15) p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit b) p.b. poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] na tej lokalizacji ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd uwzględnił jej skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Mimo to, w ocenie spółki sposób działania w niniejszej sprawie przez WSA w Opolu nie był prawidłowy, albowiem skoro sąd ten uznał, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji naruszają zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego, co uzasadniło ich uchylenie (a tym samym powtórzenie postępowania administracyjnego), to na tym etapie nie powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przesądzać o merytorycznej kwalifikacji inwestycji [...]. Postępując w ten sposób sąd I instancji de facto przesądził już o rozstrzygnięciu tej sprawy, choć będzie ona ponownie w szerokim zakresie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego. Konsekwencje powyższego postępowania sądu administracyjnego w Opolu spowodowały daleko idące perturbacje, rażąco naruszające przepisy obowiązującego prawa. Wskutek wywiedzenia przez sąd I instancji poglądu o kwalifikacji inwestycji spółki jako budowli PINB w O., na mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r nałożył na [...] karę z tytułu przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonu komórkowej na dachu budynku przy PI. [...] w O. Organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał tego nie czekając ani na uprawomocnienie się wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., ani nawet na sporządzenie i doręczenie tego wyroku wraz z uzasadnieniem przez sąd I instancji. Inspektor nadzoru oparł swoje działania na notatce spisanej przez pracownika PINB, który obecny był przy ogłoszeniu wyroku w dniu 31 stycznia 2017 r., gdy WSA w Opolu w ustnych motywach wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa stacja bazowa jest obiektem budowlanym (budowlą), co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżącej nie są znane przepisy prawa, które sankcjonowałyby tego rodzaju działania. Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że na etapie skargi kasacyjnej nadal źródłem głównej rozbieżności w przedmiotowej sprawie jest dokonanie oceny, czy zlokalizowanie urządzeń pełniących funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy PI. [...] w O. stanowiło budowę budowli wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, co podnosi WSA w Opolu w ślad za organami nadzoru budowlanego, czy też polegało na instalowaniu urządzeń w postaci instalacji radiokomunikacyjnej na wskazanym obiekcie budowlanym tj. budynku w myśl art. 29 ust. 2 pkt. 15 p.b., co jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Skarżącej sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 2 pkt. 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3) lit. b) p.b. poprzez błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń, w skład których weszła m.in. antenowa konstrukcja wsporcza, anteny, urządzenia sterujące i droga kablowa, nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt, 15) p.b., do tego nie wymagało to zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 b p.b. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – J. i B. Ł. i Z. Ł. wnieśli o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, która w ich ocenie jest bezzasadna. W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2019 r. prezes zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] przedstawił kilka orzeczeń sądowych dotyczących kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego. To, że sąd wojewódzki nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, czy też odniósł się nie w taki sposób jakby życzyła sobie spółka nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwości natomiast argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, a do tego też zmierza podniesiony zarzut. Za niezasadny należy także uznać zarzut opisany w punkcie 2) skargi kasacyjnej - naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez sąd I instancji stanowiska odnośnie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Cała istota tej skargi kasacyjnej sprowadza się do tego jak należy, zgodnie z przepisami prawa budowlanego zakwalifikować stację bazową telefonii komórkowej na dachu budynku przy Placu [...]- w O. Przypomnieć należy, że w wyniku kontroli ustalono, że na dachu bloku ustawiono konstrukcje wsporcze zlokalizowane nad klatką schodową nr [...]. Konstrukcja od strony mostu na O. wykonana została na podstawie metalowej składającej się z pól wypełnionych betonowym balastem, na której zamocowano 3 maszty o wysokości 3 m, na których zamocowano anteny sektorowe i radioliniowe. Zgodnie z przeprowadzonym pomiarem wysokość masztu mierzonego od powierzchni dachu wynosi 3 m. Zasilanie przedmiotowej stacji telefonii komórkowej zaczyna się w głównej tablicy rozdzielczej zlokalizowanej na parterze klatki nr [...] budynku przez podlicznik, a następnie instalacja poprowadzona jest w istniejącym szachcie elektrycznym z przejściem przez strop ostatniej kondygnacji przez wywiercony otwór średnicy 3 cm, poprzez nadbudówkę maszynowni dźwigu i rozprowadzona jest na powierzchni dachu obydwu klatek do rozdzielnic umieszczonych na dachu. Instalacja przebiegająca po ścianach nadbudówki znajduje się w osłonie z tworzywa sztucznego, zaś z rozdzielnic instalacja zasilająca i światłowody są poprowadzone do anten po powierzchni dachu w metalowych prefabrykowanych korytkach kablowych. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że takie posadowienie stacji telefonii komórkowej to instalacja urządzenia na obiekcie budowlanym, a zatem nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale nawet zgłoszenia robót budowlanych. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki [...], nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Należy zauważyć, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy Prawo budowlane). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Wykonana przez skarżącą inwestycja nie może być uznana jednak za urządzenie zainstalowane na budynku. Urządzenie budowlane (art. 3 pkt. 9) prawa budowlanego – definicja), to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z podstawy metalowej wypełnionej betonem, 3 masztów z całym oprzyrządowaniem, anten sektorowych i radioliniowych. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Ma rację zatem sąd I instancji, że budowa tego rodzaju przedsięwzięcia jakie zostało zrealizowane przez skarżącą jest budową obiektu budowlanego, którym według art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej w dacie realizowania inwestycji, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Dlatego też jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia, legalizacja przedsięwzięcia może nastąpić na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Powyższy pogląd odnośnie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12, 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1148/15, 11 lutego 2016 r., sygn. akt 1429/14, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 1389/16. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.