I OSK 569/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 162/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 listopada 2016r. oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 2015 r. umorzył postępowanie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. Ż. na okres zasiłkowy 2013/2014, wszczęte wnioskiem J. S. z [...] grudnia 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że strona wnioskowała o przyznanie świadczenia na okres zasiłkowy 2013/2014, który rozpoczął się w dniu 1 listopada 2013 r., a zakończył 31 października 2014 r., a więc wobec złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2015 r., czyli już po zakończeniu okresu zasiłkowego 2013/2014, należało uznać, że w trakcie jego trwania nie było przedmiotu postępowania (tj. wniosku), a więc rozpoznanie sprawy na okres zasiłkowy 2013/2014 organ uznał za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. wniosła o przyznanie i wyrównanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z datą wsteczną począwszy od stycznia 2013 r. do grudnia 2014 r., tj. od momentu istnienia niepełnosprawności ([...] stycznia 2013 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pismem z [...] listopada 2015 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o wyrównanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z datą wsteczną wraz z odsetkami począwszy od stycznia 2013 r. do grudnia 2014r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 520/14, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wskazał organ, pismo strony z [...] listopada 2015 r. o wypłatę zaległych świadczeń z mocą wsteczną zostało złożone jeszcze przed zwrotem akt organowi pierwszej instancji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Akta te Kolegium zachowało wobec wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2015 r., do czasu rozpoznania niniejszej sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ poinformował stronę o podstawach wszczęcia postępowania o przyznanie świadczeń i wezwał do przedłożenia brakujących dokumentów, w tym wniosku o przyznanie prawa do świadczeń na okresy zasiłkowe 2013/2014 i 2014/2015. Po uzupełnieniu przez stronę wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości. Kolegium przyjęło, że przedstawiona sprawa sprowadza się do oceny zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji w przedmiocie świadczenia, o które strona zwróciła się w kwietniu 2013 r., a następnie wystąpiła o "wyrównanie" świadczeń z datą wsteczną, już po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił, że procedurę przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego, regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Przepisy art. 23 ust. 1 - ust. 5c tej ustawy wskazują na wymogi wniosku o przyznanie świadczeń i tryb jego wnoszenia wraz z niezbędnymi załącznikami. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy 2013/2014 trwał od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. W okolicznościach sprawy skarżąca wnosi o uprawnienie do świadczeń za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2014 r. i wywodzi swe prawa z tego faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie i wskazał na prawidłową wykładnię przepisów stanowiących podstawę do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że wniosek skarżącej, który wszczął postępowanie w 2013 r., został złożony dnia [...] kwietnia 2013 r., a więc dotyczył wyłącznie okresu zasiłkowego 2012/2013 (trwającego do 31 października 2013 r.). w kolejnych okresach zasiłkowych wnioski nie zostały złożone. Tak więc po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszych orzeczeń w sprawie, wniosek strony z 2013 r. wciąż jest w obiegu, a sprawa zostanie rozpoznana decyzją organu pierwszej instancji, wydaną po przekazaniu akt. W ocenie Kolegium złożenie przez stronę wniosku w okresie zasiłkowym 2012/2013 nie oznacza, że nie składając następnie wniosku w kolejnych okresach zasiłkowych (2013/2014 i 2014/2015), służy stronie prawo do świadczeń za te okresy, jako "wyrównanie" świadczeń. W czasie ich trwania bowiem żadnego wniosku nie złożono, a zatem w istocie brak było przedmiotu postępowania. Powyższe wypełnia przesłankę umorzenia postępowania wskazaną w art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli zatem nie było złożonego wniosku o przyznanie świadczeń za okres zasiłkowy 2013/2014 oraz 2014/2015, to w ocenie Kolegium jego złożenie dopiero po zakończeniu okresu zasiłkowego (w grudniu 2015 r.) nie stanowi podstawy do przyznania świadczeń. Nie zmienia tego też wydanie wyroku i wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, bo jakkolwiek jest ona uniwersalna i znajduje zastosowanie do każdej ze spraw, to w istocie za okresy 2013-2014-2015 sprawy takiej nie było, gdyż wnioski o przyznanie świadczeń nie były złożone. Nie może zatem organ pierwszej instancji wydać decyzji w przedmiocie świadczeń za 2013-2014-2015 r., bowiem stałoby to w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami art. 23 i 24 ustawy. Inna natomiast byłaby sytuacja, gdyby strona co roku składała wniosek o przyznanie świadczeń i uzyskiwałaby decyzję odmowną. Wówczas zasadnym byłoby orzeczenie w przedmiocie przyznania świadczeń, bowiem istniałby przedmiot sprawy. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że wobec złożenia przez stronę wniosku w styczniu 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na okres od stycznia do października 2015 r. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał za zasadne przyjęcie przez organy, że złożenie wniosku o przyznanie świadczeń za okres zasiłkowy 2013/2014 oraz 2014/2015 po zakończeniu okresu zasiłkowego (w grudniu 2015 r.) nie mogło stanowić podstawy do przyznania świadczeń, czego nie zmienia fakt wydania wyroku i wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż wnioski o przyznanie świadczeń nie były złożone. W takim stanie faktycznym nie można wydać decyzji w przedmiocie świadczeń za 2013-2014-2015 r., gdyż stałoby to w sprzeczności z przepisami art. 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Inna natomiast byłaby sytuacja, gdyby strona co roku składała wniosek o przyznanie świadczeń i uzyskiwałaby decyzję odmowną. Wówczas zasadnym byłoby orzeczenie w przedmiocie przyznania świadczeń, bowiem istniałby przedmiot sprawy. W powyższych okolicznościach - zdaniem Sądu - zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w tej sprawie, o czym zasadnie orzekły organy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. S., reprezentowana przez adwokata wyznaczonego z urzędu, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności w jaki sposób przyznanie skarżącej świadczeń za okres 2013-2014-2015 r. stałoby w sprzeczności z przepisami art. 23 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, tj. zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9 k.p.a.; 3) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez wyciągnięcie sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także oderwanych od zgromadzonego materiału dowodowego wniosków, iż postępowanie prowadzone na wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. było bezprzedmiotowe i w związku z powyższym podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o wyrównanie świadczenia po zakończeniu danego okresu zasiłkowego powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na skutek tego wniosku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie wynagrodzenia za udzieloną skarżącej pomoc prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w rozpoznawanej sprawie kwestią było rozważenie skuteczności wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego złożonego za okres zasiłkowy, który już upłynął. W tej mierze należało uwzględnić, że w myśl art. 24 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Regułą zatem jest przyznawanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy, z wyjątkami określonymi w wymienionych przepisach. Do tych wyjątków ustawodawca nie zaliczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z definicją przyjętą w art. 3 pkt 10 ww. ustawy, okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści tego przepisu, przy uwzględnieniu pozostałych przytoczonych wyżej, jednoznacznie wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego możliwym jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia wniosku w konkretnym okresie zasiłkowym wraz z wymaganymi przez przepisy prawa załącznikami do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Powyższego twierdzenia nie zmienia dokonana po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, nowelizacja art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyniku wprowadzonej zmiany w art. 24 ust. 2a została ustalona zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia. Uwzględniając szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności, ustawodawca - jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej - uregulował sytuację, w której strona nie składa wniosku, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności. W takiej sytuacji może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. Uregulowanie to ma jednak charakter szczególny i ostatecznie nie zmienia reguły, zgodnie z którą wypłata świadczenia następuje za okres, w którym wniosek został złożony. W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. Ż., w stosunku do której orzeczenie o stopniu niepełnosprawności datowane jest na [...] marca 2013 r., na okres zasiłkowy 2013/2014 wygasło wraz z upływem tego okresu, czyli 31 października 2014 r. Brak takiego wniosku we wskazanym okresie nie mógł być sanowany w postaci wniosku złożonego w 2015 roku. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wyprowadzanego przez skargę kasacyjną z błędnej wykładni art. 23 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie sposób podzielić również podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że wymieniony w podstawach złożonej skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiej zaś wadliwości uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. Nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a wyprowadzany przez autora skargi kasacyjnej z nierozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w toku sprawowanej kontroli nie dostrzegł, by ocena legalności zaskarżonej decyzji została przez Sąd I instancji dokonana z naruszeniem granic przedstawionej sprawy. Wyjaśnić trzeba, że Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a więc takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, CBOSA). Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. należy podkreślić, że przywołanym zarzutem nie sposób podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Wiarygodność i moc zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym złożonego w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres zasiłkowy 2013/2014, została oceniona prawidłowo. Nie podważono również tezy o braku złożenia stosownego wniosku we wskazanym okresie zasiłkowym. Końcowo zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości może budzić prawidłowość wydanego przez organy sposobu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Otóż, przyjęcie, iż okoliczności sprawy wyczerpują przesłankę umorzenia postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje się nieuprawnione. Nie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania, jako że istniały wszystkie konieczne elementy stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiot tego stosunku, jego przedmiot i podstawa prawna. Powyższa wadliwość, która umknęła Sądowi I instancji, nie zmienia faktu, że brak wniosku złożonego w okresie zasiłkowym 2013/2014 skutkował niemożnością ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten okres. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.