VI SA/Wa 1516/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 poz. 1659), po rozpatrzeniu odwołania J. T. (dalej skarżący, strona) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 22 495 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] w dniach od [...] listopada 2014 – [...] grudnia 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej zamieszczonej na przyczepie samochodowej o nr rej. [...] przyczepionej do samochodu marki [...] o nr rej. [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2014 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo pani M. P. z prośbą o interwencje w sprawie nielegalnej reklamy umiejscowionej w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...]. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2014 r. podczas patrolowania terenu stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] przez J. T. w postaci umiejscowienia reklamy o treści "[...]..." umieszczonej na przyczepie samochodowej o numerach rejestracyjnych [...] przyczepionej do samochodu marki [...] o nr rejestracyjnych [...]. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniach [...],[...] listopada oraz [...],[...],[...] i [...],[...] grudnia 2014 r. przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz adnotacje urzędowe potwierdzające zaistniały fakt. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował Stronę, iż w związku z zajęciem pasa drogi bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich, przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 k.p.a., może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 22 495 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] w dniach od [...] listopada 2014 r. – [...] grudnia 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej zamieszczonej na przyczepie samochodowej o nr rej. [...] przyczepionej do samochodu marki [...] o nr rej. [...]. Skarżący odwołał się od przedmiotowej decyzji podnosząc, że przyczepa nie stanowiła reklamy ponieważ plandeka przykrywająca przyczepę jest elementem chroniącym przewożony towar i to jest główne jej zadanie, a napisy na plandece są nośnikiem prowadzonej przez odwołującego się działalności. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, brak zbadania i podania dokładnej daty zaparkowania samochodu, a także brak przesłanek do wymierzenia tak wysokiej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ podkreślił między innymi, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Materialnoprawną podstawę nałożenia na odwołującego kary stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ wskazał, że co do zasady zaparkowanie pojazdu na parkingu, czy poboczu drogi jest korzystaniem z drogi publicznej przez właściciela pojazdu i jako takie może nie wymagać uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem byłoby wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ stanął na stanowisku, że w pierwszej kolejności udzielić należy odpowiedzi na pytanie, co decyduje o tym, że pojazd przestaje służyć do przemieszczania się, a zaczyna być urządzeniem reklamowym. Mogą być to okoliczności faktyczne, jak np. trwałe pozbawienie go cech umożliwiających przemieszczanie się po drogach, usunięcie silnika czy kół, jak również względy prawne decydujące o tym, że samochodem legalnie poruszać się nie można. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie okolicznością taką jest cel, w jakim przyczepa została ustawiona przy drodze publicznej. Celem tym jest wyłącznie to, aby plandeka znajdująca się na przyczepie informowała użytkowników drogi o zawartej na niej treści. Organ zwrócił uwagę na fakt, że laweta stała na chodniku, nie na oddzielnym parkingu w rejonie ulicy [...]. Oś przyczepy skierowana była równolegle do osi jezdni. Zapewniało to najlepszą widoczność tablicy reklamowej z perspektywy drogi. Tablica reklamowa zawierała informację "[...]" znajdujący się w [...] wraz z podaniem adresu strony internetowej. [...], w którym znajdował się ww. plac zabaw znajduje się na ul. [...] w odległości 850 m od miejsca położenia reklamy, a zatem przyczepa nie została zaparkowana w przypadkowym miejscu, a celowo w miejscu niedalekim od placu zabaw, który miała reklamować. Lokalizacja przyczepy pozostała niezmieniona przez 11 dni. Jest to niewątpliwie nośnik informacji wizualnej, który dodatkowo umieszczony został w taki sposób, że był widoczny bez przeszkód dla użytkowników drogi, a sądząc po jego lokalizacji celowy był wybór miejsca, w którym została zaparkowana. Przyczepa stanowiła własność osoby prowadzącej działalność rozrywkową i rekreacyjną w postaci placów zabaw w różnych miastach, w tym w [...]. Stała w tym samym miejscu każdego dnia, kiedy przeprowadzana była kontrola pasa drogowego. W świetle powyższego nie ma żadnych powodów, dla których można byłoby uznać ww. przyczepę samochodową za pojazd korzystający z drogi, czy pojazd "w drodze" a nie za reklamę. Organ wyjaśnił, że z analizy załączonej dokumentacji wynika, że przyczepa została umieszczona w pasie drogowym w miejscu, które można określić jako chodnik. Reasumując, w ocenie organu, odwołujący zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umieszczenia w tym pasie reklamy. Kolegium nadmieniło przy tym, iż reklama taka nie musi posiadać stałych zamocowań, nie mniej jednak posadowienie reklamy na przyczepie przypiętej łańcuchem do pojazdu nieprzerwanie przez 11 dni w tym samym miejscu wykazuje cechy stałego przymocowania, nawet jeśli przyczepa jest sprawna technicznie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący.  I. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że umieszczenie danych prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego na przyczepie pojazdu służącego do celów prowadzonej działalności gospodarczej jako zawierającej konstrukcję składającą się z czterech tablic wyczerpuje definicję legalną reklamy i wymaga zezwolenia zarządcy w związku z zajęciem pasa drogowego na potrzeby reklamy, podczas gdy zaparkowana przyczepa służy do prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego i przewożenia elementów konstrukcyjnych atrakcji dla dzieci i nie wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi, albowiem nie wyczerpuje definicji legalnej reklamy, a napisy na przyczepie pojazdu stanowiącego własność skarżącego dotyczą innych celów aniżeli stworzenie wizerunku informacyjnego reklamy; a nadto: naruszenie w/w przepisu poprzez błędną wykładnię pojęcia "umieszczenia w pasie drogowym reklam" od zaparkowania pojazdu z przyczepą, jakkolwiek mogła mieć napisy określające rodzaj i zakres prowadzonej działalności gospodarczej; b) w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i dokonanie tzw. błędu subsumpcji w zakresie uznania, że napisy na plandece zaparkowanego przez skarżącego pojazdu z przyczepą wyczerpują definicję legalną reklamy, podczas gdy organ II instancji za organem I instancji ustalił w sposób bezsporny, że samochód z przyczepą służył skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej, co implikuje tezę, że zaparkowany pojazd na pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy, jeżeli pojazd ten służy innemu celowi aniżeli wyłącznie w związku z uwidocznieniem napisów dla celów informacyjnych prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; II. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.) dalej jako k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy, związana z indywidualnym podejściem do rodzaju konstrukcji przyczepy uznanej przez organ II instancji za zawierającą reklamę prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej winna implikować uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził w całości postępowania dowodowego, oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na zdjęciach fotograficznych, na arkuszu mapy zasadniczej, bez analizy dokładnego czasokresu zajmowanego przez skarżącego pasa drogowego, dokonania oględzin pojazdu, w celu zbadania śladów używalności przedziału towarowego przyczepy, oraz wyjaśnienia przyczyn znajdowania się pojazdu na pasie drogowym winno uzasadniać słuszną egzegezę, że pojazd z przyczepą parkował w dozwolonym pasie drogowym w związku z koniecznością dostarczenia i wymiany towaru do miejsc prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie kraju, a tym samym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy bądź w przypadku uznania naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: 1. niewłaściwe przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania, że skarżący przewoził przyczepą objętą przedmiotowym postępowaniem towar, a plandeki służyły do zabezpieczenia towaru, obciąża skarżącego, jednakże ciężar dowodu w tym zakresie obciąża organ administracyjny, który winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w tym w sytuacji uznania wyjaśnień odwołującego się za niewystarczające winien dokonać w tym zakresie oględzin przyczepy, ewentualnie zbadania za pośrednictwem systemu CEIDG rodzaju prowadzonej przez odwołującego się działalności gospodarczej, która związana jest z prowadzeniem sal rozrywki dla dzieci w centrach handlowych na terenie kraju, co uzasadniałoby przyjęcie słusznej tezy, że przewożone przez skarżącego elementy konstrukcyjne przewyższają gabarytowo wysokość przyczepy objętej postępowaniem administracyjnym, a które to ustalenia zniweczyłyby argumentację organu II instancji odnośnie przeznaczenia przyczepy w celu reklamy, w związku z koniecznością zaparkowania pojazdu w celu wykonywania bieżącej działalności gospodarczej; 2. nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia przyczyn postoju pojazdu skarżącego na pasie drogowym, skoro zezwolenie zarządcy wymaga umieszczenia w pasie drogowym reklam a nie zaparkowanie pojazdu z przyczepą z napisami obrazującymi rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, nie ustalenie czy pojazd przez okres wskazany przez organ - 11 dni poruszał się i wykonywał swoje jedyne zadanie - przewozu rzeczy w ramach prowadzonej działalności; 3. ustalenie stanu faktycznego odnośnie czasokresu parkowania pojazdu skarżącego na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez zarządcę drogi, z której nie wynika dokładny czasookres pozostawienia przez skarżącego pojazdu z przyczepą na pasie drogowym, co podważa zasadność przypisania ex lege do obliczenia opłaty łącznego czasu 11 dni - gdyż ten czas był przerywany; c) art. 7 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozważań w zakresie czasokresu pozostawienia pojazdu z przyczepą na pasie drogowym na podstawie dokumentacji fotograficznej, podczas gdy zaniechanie skontrolowania m.in. usytuowania kół pojazdu do podłoża czyni niecałościowe, niezgodne z prawdą obiektywną ustalenia odnośnie nieprzerwanego czasookresu postoju pojazdu przez 11 dni, co powoduje, że kara pieniężna została zawyżona; d) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie przez organ celu wykorzystywania przyczepy stanowiącej własność skarżącego, podczas gdy zgodnie z zapisami w dowodzie rejestracyjnym przyczepy [...] jest to przyczepa lekka (zabudowana jedynie plandekami, określenie lekka wynika z dopuszczalnej ładowności 565 kilogramów); e) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w zakresie czasokresu postoju przyczepy z napisami związanymi z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, przy jednoczesnym przyjęciu, że odwołujący się składał wyjaśnienia, że przyczepa służy do prowadzenia działalności gospodarczej i przewożenia towarów, a nie w celach reklamy; f) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin przyczepy objętej przedmiotem sprawy w zakresie zbadania jej powierzchni ładunkowej, co uzasadniałoby potwierdzenie celu zaparkowania pojazdu nie związanego z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy; g) art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji w treści decyzji do zarzutu braku zbadania i podania konkretnego czasokresu zaparkowania pojazdu z przyczepą oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób merytoryczny do celu zaparkowania pojazdu skarżącego na pasie drogowym, podczas gdy skarżący wyjaśniał, że przyczepa służy do przewożenia towaru, a pojazd do prowadzenia działalności gospodarczej co uniemożliwia zapoznanie się z merytorycznym stanowiskiem organu w tym zakresie; Skarżący wnosił o: 1. uchylenie decyzji organu II instancji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej przez organ I instancji, tj. Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., numer [...]; 2. w trybie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wnosił o zwrot kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 22495 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] w dniach [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o pow. 32,72 m2 funkcjonującej na przyczepie samochodowej. Reklama zawierała następującą treść "[...],[...], [...]". Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych, Sąd orzekający w pełni podziela i podtrzymuje. Organy dokonały również w niniejszej sprawie prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczane na ich terenie różne obiekty, w tym reklama. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego - na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Nie ulega zatem wątpliwości, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie zarządcy drogi wymaga umieszczenia w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 i przytoczone tam orzecznictwo). W przywołanym wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystania pasa drogowego do parkowania pojazdów (v. art. 1 tej ustawy). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumpcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. "Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, Nr 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczanie w pasie drogowym przyczepy, na której umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/15 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. W analizowanej sprawie obiektem, który został umieszczony w pasie drogowym bez zezwolenia był samochód wraz z przyczepą należącą do skarżącego, na której została umieszczona treść reklamowa. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że napis umieszczony na przyczepie o treści wskazanej powyżej wypełnia definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, gdyż stanowi on nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi. Napisy na przyczepie wyraźnie wskazują, że nieopodal znajduje się w [...] plac zabaw. W tym miejscu Sąd podkreśla, że sam pojazd bez tablicy informacyjnej nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd zawierający konstrukcję składającą się z dwóch tablic zawierających treści reklamowe - takim obiektem się staje. W ocenie Sądu przyczepa skarżącego wraz z nośnikiem reklamowym spełnia definicję reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwym jest także w realiach sprawy, jeśli się uwzględni zasady logicznego rozumowania oraz wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego, że głównym celem zaparkowania pojazdu z plandeką zawierającą nośnik wizualny z informacjami w tak ruchliwym punkcie [...], jakim jest ulica [...], było poinformowanie przechodniów i kierowców o takiej firmie i ewentualnie zachęcenie do skorzystania z jej usług. Takie działanie, za pomocą tak skonstruowanych tablic, niewątpliwie wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Umieszczenie nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym nastąpiło w tym przypadku za pomocą przyczepy samochodowej, w ruchliwym punkcie miasta, co stanowi niewątpliwie o umieszczeniu reklamy, którego w żaden sposób nie można aprobować, w ocenie Sądu stanowi to ewidentną próbę obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa.  Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. Wymaga zatem zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym przyczepy, na której umieszczona jest reklama, gdy celem umieszczenia jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z przeznaczeniem. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym na dłuższy okres odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (vide wyroki NSA o sygn. akt II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08, II GSK 252/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że przeznaczeniem parkingu, czy też chodnika, nie jest umieszczenie w nim reklam. Jeżeli do tego dochodzi, wymagane jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu, aby reklama, będąca nośnikiem informacji wizualnej, znajdująca się w polu widzenia użytkowników drogi i w pasie drogowym, była traktowana odmiennie niż inne nośniki informacji z tego powodu, że znajduje się na bezpłatnym parkingu usytuowanym w tym pasie drogowym. Inaczej mówiąc, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego - w tym parkingu znajdującego się w tym pasie - nie było wymagane, na czas parkowania reklama powinna być zdjęta, zasłonięta lub zdemontowana. W niniejszej sprawie skarżący kwestionował między innymi okres zajęcia przedmiotowego pasa drogowego wskazując, że czas parkowania przedmiotowego zespołu pojazdów w pasie drogowym był przerywany. Skład orzekający w tej sprawie wskazuje, że powyższy zarzut nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających parkowanie zespołu pojazdów w innym miejscu. Ponadto analiza zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że przedmiotowa przyczepa była stale zaparkowana w miejscu wskazanym w decyzji bowiem koła tej przyczepy uwidocznione na zdjęciach z [...],[...] listopada 2014 r., [...] grudnia, [...] grudnia, [...] grudnia 2014 r. znajdują się w takim samym położeniu w stosunku do uszkodzenia chodnika, które jest również uwidocznione na tych zdjęciach. Sąd wskazuje, że co prawda organ nie posiada dokumentacji fotograficznej, z każdego dnia okresu za który została nałożona kara pieniężna, a jedynie za niektóre dni tego okresu. Jednak z zamieszczonych w aktach administracyjnych zdjęć prezentujących ustawienie kół przyczepy oraz jej ustawienie względem miejsca parkingowego wypływa jednoznaczny wniosek, że przyczepa z funkcjonującą na niej reklamą w sposób ciągły zajmowała pas drogowy w okresie za jaki została nałożona kara pieniężna. Na powyższą okoliczność skarżący, poza twierdzeniami słownymi, nie przedstawił żadnych przeciwdowodów. Odnosząc się do zarzutu braku zbadania powierzchni ładunkowej przyczepy Sąd wskazuje, że definicja reklamy wskazana w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych jest jasna i czytelna, a przekaz - nośnik informacji wizualnej umieszczony na plandece znajdującej się na przyczepie wyczerpuje tą definicję, wobec powyższego bez znaczenia jest co znajdowało się na przyczepie – jej powierzchni ładunkowej. Sąd nie neguje, że pojazd – przyczepa należąca do skarżącego służyła do prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, jednak napisy znajdujące się na plandece okrywającej przyczepę stanowiły reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23, a skarżący nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w którym tą reklamę umieszczał przez 11 dni. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób prawidłowy, a jego ocena przeprowadzona zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.