II SA/Gd 246/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenie zgody na zamianę nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomość osoby fizycznej za dopłatą postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Gminy - uchwałą z dnia 2 czerwca 2015 r. nr [..] wyraziła zgodę na zamianę gruntu komunalnego na grunt osoby fizycznej z dopłatą. Przedmiotem zamiany były działki stanowiące własność Gminy o numerach ewidencyjnych: [..] o pow. 0,0099 ha, [..] o pow. 0,0013 ha, [..] o pow. 0,0032 ha oraz [.[.] o pow. 0,0124 ha, położone w obrębie ewidencyjnym D. Rada wyraziła zgodę aby działki te zamienić z dopłatą na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [..] o pow. 0,0014 ha i [..] o pow. 0,0025 ha, położone w obrębie ewidencyjnym D., stanowiące własność S. M. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.". W § 1 ust. 2 powyższej uchwały zawarto postanowienie, zgodnie z którym S. M. dopłaci na rzecz Gminy różnicę wartości z tytułu powierzchni zamienianych działek, wynikającą z operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. A. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o weryfikację w części lub wyeliminowanie z obiegu prawnego w całości przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że zamiana wskazanych w uchwale gruntów uniemożliwiła mu prawidłowe korzystanie i obsługę należącej do niego posesji. W szczególności utrudniona jest obsługa zbiornika na ścieki oraz możliwość dojazdu do części nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 22 marca 2016 r. nr [..], w której odmówiła uwzględnienia wezwania, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W dniu 20 kwietnia 2016 r. A. B., działając na podstawie art. 101 u.s.g., zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący, powtarzając zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ skorzystał z zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.g.n. kompetencji do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym – do dokonywania zamiany nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych z dopłatą. Organ wyjaśnił również, że podjęcie zaskarżonej uchwały wynikało z konieczności uregulowania stanu prawnego "starodroża" poprzez przekazanie na rzecz osoby fizycznej nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym D. o numerach: [..]-[..], za nieruchomości tej osoby o numerach ewidencyjnych: [..] oraz [..]. Jak wskazał organ, nieruchomość skarżącego posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr [..]) oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [..], bowiem w 2015 roku - na wniosek skarżącego - dokonano scalenia gruntów, tj. działek o numerach: [..]-[..] (obecnie jest to działka o numerze [..]). W konsekwencji wyjazd z nieruchomości skarżącego odbywa się wprost na drogę powiatową o nr [..] i nie jest niczym zakłócony. Wobec powyższego organ uznał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego, ani uprawnień skarżącego zaskarżoną uchwałą. Okoliczności tej także w żaden sposób nie udowodnił skarżący, zaś powoływane przez niego argumenty są chybione. Jak wskazał bowiem organ, skarżący stwierdził jedynie, że dokonana w konsekwencji podjętej uchwały zamiana gruntów uniemożliwiła mu korzystanie i obsługę jego posesji - w szczególności obsługę zbiornika na ścieki - oraz możliwość dojazdu do części nieruchomości, jednakże nie wyjaśnił na czym oparł te wnioski. Co więcej, ze zgromadzonej w urzędzie gminy dokumentacji nie wynika, jakoby skarżący posiadał prawomocną decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [..]. Z tych względów, wskazywane przez niego ewentualne zakłócenie w komunikacji do zabudowań, które zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie powinny być zlokalizowane na ww. działce, nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Organ dodał także, iż działki gminne objęte zamianą nie były zaliczone do dróg publicznych, a skarżący nigdy nie zwracał się do Gminy o ustanowienie na nich służebności. Podczas rozprawy w dniu 23 listopada 2016 roku pełnomocnik skarżącego, przedkładając kserokopię zdjęć przedstawiających zbiornik ścieków komunalnych znajdujący się na działce skarżącego oświadczył, że choć w świetle prawa budowlanego ten zbiornik jest samowolą budowlaną, to gmina akceptowała ten stan. Ponadto - wnosząc jak w skardze - wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego wyrażający się w prawie własności do działki nr [..]. Następnie sprostował, że nie jest w stanie podać numerów działek należących do jego mandanta, bowiem nie wie, która działka jest własnością skarżącego. Pełnomocnik organu wskazał z kolei, że skarżący nigdy nie posiadał żadnego tytułu prawnego do działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały. Według organu A. B. jest właścicielem działek o numerach: [..]-[..], które w wyniku scalenia stanowią jedną działkę o numerze [..] z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, tj. działki nr [..]. Natomiast nie stanowi własności strony skarżącej działka o numerze [..]. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", dodanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jest uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na zamianę gruntu komunalnego na grunt osoby fizycznej z dopłatą. Zamianie miały podlegać działki położone w obrębie ewidencyjnym D. należące do Gminy oraz nieruchomości należące do S. M. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 22 lutego 2016 r.) oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu było ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi - w obecnym stanie prawnym - odrzucenie skargi, a nie - jak wcześniej przyjmowano - jej oddalenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Bezspornym bowiem jest, że wnosząc skargę w trybie ww. przepisu jej autor winien wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. W tym zakresie Sąd stwierdził, że skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Analiza treści zarówno wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i skargi do sądu wskazuje bowiem jedynie, że skarżący upatruje podstawy swojej legitymacji skargowej w fakcie, iż jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z gruntami podlegającymi zamianie (bliżej przez niego niedookreślonej). Okoliczność ta nie stanowi jednakże o spełnieniu przesłanki wykazania negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawą podmiotu. Jak bowiem ustalono, przedmiotowy akt dotyczy nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [..]-[..] należących odpowiednio do Gminy oraz S. M. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi natomiast na stanowisku, że uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości sąsiednich nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomościach, której dotyczy kwestionowana uchwała Rady Gminy. Ustalając zaś, czy przedmiotowy akt wpływa na wykonywanie przez stronę skarżącą praw lub uprawnień związanych ze stanowiącą jego własność nieruchomością, a zatem godzi w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, wskazać należy, że ani ze skargi, ani z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy, czy też z wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie wynika jednoznacznie, które nieruchomości – konkretnie jakie działki - należą do skarżącego. Ponieważ pełnomocnik skarżącego na rozprawie nie był w stanie wskazań numerów działek skarżącego, a skarżący nie kwestionował treści doręczonej mu odpowiedzi na skargę w tym zakresie, Sąd dał wiarę oświadczeniu pełnomocnika organu (zbieżnemu z treścią odpowiedzi na skargę), że A. B. jest właścicielem działek o numerach: [..]-[..], które w wyniku scalenia stanowią jedną działkę o numerze [..]. Z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały oraz oświadczenia pełnomocnika organu wynika, że nieruchomość ta posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr [..]), położonej na działce nr [..] i dostęp ten nie jest niczym zakłócony. Wobec powyższego, nie znajduje potwierdzenia zarzut podniesiony w skardze, że dokonana w konsekwencji zaskarżonej uchwały zamiana nieruchomości uniemożliwia skarżącemu prawidłowe korzystanie z należącej do niego posesji. Jedynie na marginesie należy dodać, że nie sposób ustalić z czego skarżący wywiódł, że musi mieć zapewniony przez Gminę dojazd do każdej z części swojej nieruchomości. Nie można także uznać, że interes prawny skarżącego został naruszony niniejszą uchwałą z uwagi na okoliczność, że w wyniku zamiany zostanie utrudniona obsługa należącego do niego zbiornika na ścieki. Zarzut ten jest nieskuteczny, bowiem skarżący nie wskazał, na której nieruchomości znajduje się ww. zbiornik, ani na czym konkretnie polega jego utrudniona obsługa. Przyjmując jednak, że zbiornik ten znajduje się na działkach wskazanych przez organ jako własność skarżącego, należy podkreślić, że w świetle prawa budowlanego przedmiotowy zbiornik na nieczystości jest samowolą budowlaną. Przyznał to pełnomocnik strony podczas rozprawy. Stan taki - jako naruszający obowiązujące przepisy prawa budowlanego - nie podlega ochronie prawnej. Nie można bowiem upatrywać naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego strony w ograniczeniu jej dostępu do budowli posadowionej bez spełnienia wymogów prawa budowlanego. Przyznanie jej takiej ochrony prowadziłoby w rzeczywistości do usankcjonowania zachowań nielegalnych. W demokratycznym państwie prawa nie może natomiast ostać się rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, powołanego do kontroli administracji publicznej w zakresie przestrzegania prawa, w którym podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego przezeń aktu stanowiłoby przyznanie ochrony prawnej w odniesieniu do stanu sprzecznego z prawem. Reasumując, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał aby jakieś konkretne, znajdujące oparcie w prawie materialnym, jego prawo lub uprawnienie zostało naruszone przedmiotową uchwałą. Zarówno w skardze, jak i na rozprawie nie był w stanie skonkretyzować zarzucanych naruszeń. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i z tej przyczyny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jego skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.