I OSK 485/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 246/16 odrzucające skargę A. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomość osoby fizycznej za dopłatą postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Gd 246/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), odrzucił skargę A. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenie zgody na zamianę nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomość osoby fizycznej z dopłatą. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Rada Gminy S. wyraziła zgodę na zamianę gruntu komunalnego na grunt osoby fizycznej z dopłatą. Przedmiotem zamiany były działki stanowiące własność Gminy S. o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,0099 ha, [...] o pow. 0,0013 ha, [...] o pow. 0,0032 ha oraz [...] o pow. 0,0124 ha, położone w obrębie ewidencyjnym D. K. Rada wyraziła zgodę, aby działki te zamienić z dopłatą na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] o pow. 0,0014 ha i [...] o pow. 0,0025 ha, położone w obrębie ewidencyjnym D. K., stanowiące własność S. M. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. A. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że zamiana wskazanych w uchwale gruntów uniemożliwiła mu prawidłowe korzystanie i obsługę należącej do niego posesji. W szczególności utrudniona jest obsługa zbiornika na ścieki oraz możliwość dojazdu do części nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy S. podjęła uchwałę z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w której odmówiła jego uwzględnienia, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W dniu 20 kwietnia 2016 r. A. B., działając na podstawie art. 101 u.s.g., zaskarżył uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący, powtórzył zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego ani uprawnień skarżącego. Wskazał, że nieruchomość skarżącego posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]), wyjazd z nieruchomości odbywa się wprost na tę drogę i nie jest niczym zakłócony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Analiza treści zarówno wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i skargi do sądu wskazuje bowiem jedynie, że skarżący upatruje podstawy swojej legitymacji skargowej w fakcie, iż jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z gruntami podlegającymi zamianie (bliżej przez niego niedookreślonej). Okoliczność ta nie stanowi jednakże o spełnieniu przesłanki wykazania negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawną podmiotu. Jak bowiem ustalono, przedmiotowy akt dotyczy nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] należących odpowiednio do Gminy S. oraz S. M. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Sąd przyjął, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana uchwała Rady Gminy. Sąd zwrócił uwagę na to, że skarżący nie wykazał aby jakieś konkretne, znajdujące oparcie w prawie materialnym, przysługujące mu prawo lub uprawnienie zostało naruszone przedmiotową uchwałą. Sąd stwierdził także, iż interes oprawny skarżącego nie został naruszony przedmiotową uchwałą z uwagi na okoliczność, że w wyniku zamiany zostanie utrudniona obsługa należącego do niego zbiornika na nieczystości, bowiem skarżący nie wykazał na której nieruchomości znajduje się ten zbiornik ani na czym konkretnie polega jego utrudniona obsługa. Ponadto zawodowy pełnomocnik skarżącego przyznał, że zbiornik ten jest samowola budowlaną. Skoro tak, to jako naruszający obowiązujące przepisy prawa budowlanego, nie podlega ochronie. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i z tej przyczyny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. jego skargę odrzucił Skargę kasacyjną od tego postanowienia wywiódł A. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. polegające na braku kumulatywnej wykładni oraz subsumcji tych przepisów, który skutkował dokonaniem błędnej, zawężającej wykładni pojęcia "interesu prawnego właściciela nieruchomości" na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie, wyrażającej się w uznaniu przez Sąd I instancji, że interes prawny właściciela nieruchomości w kwestionowaniu uchwały podjętej w trybie art. 101 u.s.g. przysługuje tylko osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości podlegających zamianie, a finalnie uznanie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał taki interes w niniejszej sprawie z uwagi na to, że nie przysługiwało mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych zakresem kwestionowanej uchwały i odrzucenie jego skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie posiada on interes prawny w złożeniu skargi na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r. ponieważ ten akt będzie wywierać wpływ na sytuację jego nieruchomości jako nieruchomości sąsiedniej prowadząc do ograniczenia możliwości realizacji uprawnień kształtujących przysługujące mu podmiotowe prawo własności oraz narażenia go na immisje. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powinien mieć możliwość wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona uchwała. Podniósł, że jedynym miarodajnym kryterium oceny interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jest realny wpływ tej uchwały na legitymację właściciela nieruchomości sąsiedniej do realizacji podmiotowego prawa własności. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 101 u.s.g. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 7 § 1 pkt 2 ustawy z dnia - Prawo budowlane w związku z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie) polegające na braku kumulatywnej wykładni oraz subsumcji tych przepisów skutkującym pozbawieniem skarżącego w następstwie wejścia w życie przedmiotowej uchwały dostępu do zbiornika na nieczystości (w tym możliwości jego opróżniania oraz konserwacji), które to ograniczenie uniemożliwiło prawidłową obsługę jego nieruchomości zgodną z jej "normalno-społecznym" przeznaczeniem. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przysługuje mu w niniejszej sprawie interes prawny, którego materialnoprawną podstawę stanowią przepisy art. 140 k.c., art. 7 § 1 pkt 2 p.b. oraz § 35 rozporządzenia. Kształtują one status skarżącego jako właściciela nieruchomości, który wskutek wejścia w życie przedmiotowej uchwały pozbawiony zostanie dostępu do zbiornika z nieczystościami. Wreszcie, podniesiono zarzut naruszenia art. 48 § 2 i 3 p.b. polegającego na niezastosowaniu tych regulacji przez Sąd I instancji, co skutkowało uznaniem, że posadowiony przez skarżącego kasacyjnie zbiornik na nieczystości stanowi samowolę budowlaną, która to okoliczność wyłącza jego legitymację do zaskarżenia uchwały z dnia [...] czerwca 2015 roku do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd miał obowiązek ustalić, czy w odniesieniu do tego zbiornika ziściły się przesłanki z art. 48 § 2 p.b. umożliwiające doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci zdjęć obrazujących położenie pojemnika na nieczystości podczas gdy było to niezbędne dla weryfikacji okoliczności bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na realizację obowiązków i uprawnień przysługujących skarżącemu kasacyjnie z tytułu prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Sąd odwoławczy rozpoznał sprawę w granicach podniesionych zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przyjmuje je za własne. Tytułem jego uzupełnienia należy stwierdzić, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji przyjął, iż interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Najistotniejszym w niniejszej sprawie jest jednak to, iż zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Prawidłowość przyjętej wykładni potwierdza powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzecznictwo, w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przyjmuje się, iż kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a (co należy podkreślić) nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/15; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 677/11). Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej części zmierzają do wykazania, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wydaje się jednak, że autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że podstawą odrzucenia skargi był brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Dlatego obszerne wywody poparte orzecznictwem dotyczące interesu prawnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie wymagają odniesienia się do nich. Natomiast próby wykazania w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia tego interesu, opartej na wykazywaniu, że w wyniku zamiany nieruchomości, utrudniona zostanie obsługa nieruchomości skarżącego, szczególnie znajdującego się na niej zbiornika na nieczystości, nie można uznać za skuteczną. Po pierwsze jak już wskazał Sąd pierwszej instancji naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Nie jest nim, na co wskazuje skarżący, możliwość wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. Natomiast skarżący wskazuje jedynie na zagrożenie, które może nastąpić w przyszłości. Przy czym nie wykazał nawet w jaki sposób zmiana właściciela nieruchomości na osobę fizyczną wpłynie na interes prawny skarżącego. Już z tego tylko powodu należy uznać, że nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Po drugie to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania naruszenia jego interesu prawnego. W zaistniałym stanie faktycznym niespornym jest, że skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. Nie jest też uprawnione powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na to, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do gruntów podlegających zamianie. Skarżący w żadnym miejscu (ani na etapie postępowania przed sądem I instancji, ani w toku postępowania kasacyjnego) nie wskazał konkretnie, która nieruchomość należy do niego - nie podał w szczególności numerów działek gruntu. Ponadto, nie uściślił, w jaki sposób zaskarżona uchwała ograniczy możliwości korzystania z jego nieruchomości, ani na jakie ujemne skutki narazi go jako właściciela. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że zarzut dotyczący utrudnionego dostępu do zbiornika na ścieki nie może odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na to, że skarżący nie wskazał, na której nieruchomości znajduje się ów zbiornik, ani na czym konkretnie polega jego utrudniona obsługa. Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej tej okoliczności nie wyjaśniają dwie fotokopie przedstawiające przedmiotowy zbiornik. Ponadto, z odpowiedzi organu administracji oraz ze stanowiska samego skarżącego wynika, że przedmiotowy zbiornik na ścieki wraz z budynkiem mieszkalnym stanowi samowolę budowlaną, której skarżący dotąd nie zalegalizował (por. odpowiedź na skargę kasacyjną, k. 84, a także skarga kasacyjna, k. 68). Stan taki zaś, jako naruszający obowiązujące przepisy prawa, nie podlega ochronie prawnej. W skardze kasacyjnej zarzuca się sądowi pierwszej instancji, że tej ostatniej kwestii nie wyjaśnił. Jednak w sytuacji przyznania tej okoliczności przez skarżącego i jego pełnomocnika na rozprawie, nie sposób wymagać od Sądu aby z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. poszukiwał dowodów to potwierdzających. Tym bardziej, że takich dowodów nie wskazano nawet w skardze kasacyjnej. Ponadto W skardze kasacyjnej nie zaprzecza się twierdzeniom organu, że nieruchomość może być bez żadnych przeszkód obsługiwana z drogi powiatowej przylegającej do nieruchomości skarżącego. Co dodatkowo podważa tezę skarżącego o utrudnieniu w korzystaniu z nieruchomości spowodowanym zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia wymaga, że, zgodnie z art. 140 k.c., gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącego, ani jego uprawnień. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ze względu na to, że uchwala nie narusza jego interesu prawnego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tj. art. 101 u.s.g. w związku z art. 28 k.p.a., art. 140 k.c., art. 144 k.c. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 7 § 1 pkt 2, art. 48 § 2 i 3 Prawa budowlanego, § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz towarzyszącą im argumentację należy uznać za chybione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.