II OSK 3068/14

Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1121/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta [...] W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada [...] W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zmieniła uchwałę z [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w ten sposób, że nadała jej nowe brzmienie poprzez przyjęcie, że przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w dwóch częściach: pierwszej i drugiej, w celu uchwalenia w pierwszej kolejności planu miejscowego w części pierwszej, w dalszej kolejności w części drugiej zgodnie ze wskazanymi w uchwale granicami terytorialnymi. Poprzednio wszczęte postępowanie planistyczne, w dacie podejmowania tej uchwały, było na etapie po rozpatrzeniu uwag, po pierwszym wyłożeniu projektu planu. W związku z licznymi uwagami i w celu szybszego uchwalenia planu Rada miasta [...] W. postanowiła teren objęty procedurą planistyczną podzielić. Powody podjęcia uchwały zmieniającej wynikały z uzasadnienia projektu uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę wniosła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012, poz. 647) poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. oraz naruszenie art. 7 Konstytucji R.P. w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustawa nie przewiduje, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, możliwości podziału planu na dwie lub więcej części. Podstawy do podejmowania tego rodzaju uchwał organy upatrują w generalnej kompetencji Rady [...] W. do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji a więc w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z podjętą uchwałą Rada powinna powtórzyć w ramach zmienionego planu dalsze procedury planistyczne. Skarżąca wywodziła, że nie mamy do czynienia z tym samym planem skoro zostanie uchwalony jako część, a nie całość pierwotnego planu. Jeżeli tego się nie uczyni dojdzie do naruszenia procedury ich sporządzania. Defragmentacja planu zmieniła kształt jego ustaleń, co w połączeniu z próbą pozbawienia właścicieli i podmiotów zainteresowanych udziałem w nowo opracowywanych procedurach budzi uzasadniony sprzeciw. W uchwale wadliwie jako podstawę prawną do jej podjęcia wskazano art. 20 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi podstawę do uchwalenia miejscowego planu, a nie do jej zmiany. Ponadto projekt zaskarżonej uchwały został wprowadzony do porządku obrad sesji [...] Rady [...] W. w ostatniej chwili, odpowiedni druk nie został opublikowany w BIP, razem z pierwotnym porządkiem obrad, czym uniemożliwiono zainteresowanym zapoznanie się z projektem uchwały przed sesją Rady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało sporządzone przez r. pr. E. B., ale do wezwania nie zostało dołączone pełnomocnictwo, co uzasadnia uznanie, że nie była ona upoważniona do reprezentowania skarżącej spółki, a w konsekwencji do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to również, że skarga nie została wniesiona przez uprawnioną osobę. Ponieważ skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa powinna zostać odrzucona. Ponadto zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej – co zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - jest warunkiem uwzględnienia skargi na plan miejscowy. Uchwała nie odnosi się do indywidualnych praw i obowiązków spółki, a jedynie określa terytorialny i treściowy zakres działania organów gminy przy opracowywaniu projektu planu. Tego rodzaju zmiany nie odnoszą się do interesu prawnego skarżącego. Również odsunięcie w czasie uchwalania planu miejscowego, nawet gdy skarżący ma do tego terenu tytuł prawny, nie jest związane z jego interesem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że podstawę prawną do zaskarżenia uchwały Rady Gminy stanowi przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Aby zatem móc skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały skarżący musi wykazać że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Sąd uznał, że skarżąca spółka nie wykazała, aby przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady [...] W., a co za tym idzie aby tą uchwałą doszło do jego naruszenia. Zarzuty spółki sprowadzają się w istocie do braku podstaw prawnych do podziału terenu objętego procedurą planistyczną w trakcie jej trwania, wadliwej podstawy prawnej uchwały i generalnej obawy o dalsze losy procedury planistycznej, co, w ocenie Sądu, nie jest w żadnym razie wystarczające do uznania, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Nawiasem mówiąc skarżąca nawet nie wskazuje, że przysługuje jej jakiekolwiek prawo rzeczowe czy obligacyjne do terenu objętego planem czy inne prawo, które mocą zaskarżonej uchwały zostało ograniczone albo na które treść uchwały wpłynie. Skarżąca obawia się jedynie, że na skutek podjętej uchwały nie zostanie zachowana sekwencja proceduralna wynikająca z art. 17 ustawy. Ta obawa, w świetle wyżej powołanych uwarunkowań prawnych w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej, a raczej stanowi wyraz troski spółki o to, aby działanie organu jakim jest Rada nie było niezgodne z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca spółka nie ma legitymacji do skarżenia kwestionowanej uchwały Rady [...] W. i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012r, poz. 270), dalej p.p.s.a. Brak legitymacji skargowej uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do wniosku Rady o odrzucenie skargi z powodu nieprawidłowości pełnomocnictwa, Sąd wskazał, że z odpisu pełnomocnictwa wynika, że E. P. M. Prezes zarządu spółki udzielił pełnomocnictwa r. pr. K. W., a ona dalszego pełnomocnictwa r. pr. E. B. Pełnomocnictwa były udzielane 22 września 2011 r. i 25 kwietnia 2014 r. Nadto aktem notarialnym z 3 lutego 2014 r (k 43 akt), tenże członek zarządu udzielił B. E. L. C. pełnomocnictwa do występowania w imieniu spółki, który z kolei udzielił w dniu 19 lutego 2014 r. dalszego pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki r. pr. E. B. Pełnomocnictwo obejmowało zatem możliwość wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, ponieważ wpłynęło do organu 27 lutego 2014 r. a więc po udzieleniu jej pełnomocnictwa. Czyni to niezasadnym wniosek o odrzucenie skargi. Skargę kasacyjną w tej sprawie wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie: a) art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, b) art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, c) art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku, a także nieodniesienie się ani słowem co do zgłoszonego zarzutu co do prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego przez organ, b) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której z uwagi na powyższe naruszenia skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA zajął się jedynie kwestiami, które dały mu – w ocenie skarżącej kasacyjnie – rzekomą podstawę do oddalenia skargi z powodu nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego. Sąd nie odniósł się do kwestii prawidłowości postępowania w zakresie dalszej procedury planistycznej, co w ocenie skarżącej kasacyjnie nie powinno być standardem orzekania w państwie prawa, gdyż także WSA ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. W tej zaś sprawie WSA skoncentrował się na procedowaniu w kierunku najprostszego oddalenia skargi tylko na podstawie braku interesu prawnego, bez zastanowienia się nad tym, czy nie ma innych wartości, dla których skarga powinna być rozpatrzona na płaszczyźnie merytorycznej. Taką wartością w tej sprawie jest prawidłowy i stabilny porządek planistyczny, cenny dla właścicieli, deweloperów, inwestorów i gminy. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że nawet jeśli w tej chwili nie jest właścicielem, to inwestuje w nieruchomości objęte procedowanym projektem planu, a więc ma słuszne ekspektatywy w zakresie porządku planistycznego w postaci prawa majątkowego, któremu przysługuje ochrona podobna ochronie własności. W ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA może oddalić skargę bez jej merytorycznego rozpatrywania, jeżeli jest ona oczywiście niesłuszna, kiedy jednak jest słuszna, a brak jest tylko interesu prawnego skarżącego, to WSA oddalając skargę powinien odnieść się choć jednym zdaniem do zarzutów merytorycznych, co pomogłoby uniknąć nieprawidłowości i komplikacji na przyszłość. Skarżąca kasacyjnie dodała również, że o powierzchowności podejścia WSA do sprawy świadczy także zajęcie się jedynie zarzutami co do umocowania pełnomocnika skarżącej i przy tym niezauważenie podniesionych przez skarżącą zarzutów co do wadliwości umocowania pełnomocnika organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w przepisach prawa i powinny zostać oddalone. W ocenie organu Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego, którego istnienie – zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – warunkuje skuteczne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W nauce prawa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. jest uchwała Rady [...] W. z dnia [...] lutego 2014r. zmieniająca uchwałę z [...] czerwca 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m. in. wyrok NSA z dn. 14 listopada 2013 r., sygn. II OSK 81/13; wyrok NSA z dn. 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, wyrok NSA 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1825/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W praktyce bardzo trudno jest wykazać, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny podmiotu spoza systemu administracji publicznej, w tym właściciela nieruchomości na terenie objętym uchwałą. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca spółka nie wykazała, aby przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i aby interes ten został naruszony. Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających jakiekolwiek prawa rzeczowe przysługujące jej do nieruchomości znajdujących się na terenie, na którym ma zostać uchwalony plan. Spółka stwierdziła jedynie, że "inwestuje w nieruchomości objęte procedowanym projektem planu". Sama ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości nie może stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 k.c., ani wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych, w szczególności dotyczących ochrony własności, a także powołanego przepisu Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Strona skarżąca nie wykazała bowiem w żaden sposób, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego naruszała jej aktualnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że kiedy skarga jest słuszna, a brak jest tylko interesu prawnego skarżącego, to Sąd, oddalając skargę, powinien odnieść się choć jednym zdaniem do zarzutów merytorycznych, co pomogłoby uniknąć nieprawidłowości i komplikacji na przyszłość. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, gdyż prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skoro skarżąca spółka nie wykazała w żaden sposób legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, to nie może domagać się merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4, art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i 2, a także art. 151 p.p.s.a. Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów skarżącej spółki dotyczących prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego przez organ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W tej sprawie pełnomocnik organu był zatem prawidłowo umocowany przez Prezydenta [...] W., działającego w imieniu Miasta [...] W. i w imieniu Rady [...] W. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.