III SA/Po 65/16

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki x na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.); dalej: u.t.d., nałożył na [...]karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdził naruszenia prawa polegające na: - naruszeniu obowiązku wczytania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę [...] zł - naruszeniu obowiązku wczytania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd [...] zł - wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji [...]zł. W uzasadnieniu wskazano, że kontroli spornego pojazdu dokonano na drodze publicznej w dniu [...]r. Kierowca wykonywał krajowy przewóz na pusto – pod załadunek na rzecz strony. Kierowca oświadczył, że przewozy na rzecz strony wykonuje od [...] r. a ostatnie sczytanie danych z jego karty miało miejsce w dniu [...] r. W tym też dniu po raz ostatni pobrano dane cyfrowe z urządzenia kontrolno-rejestrującego. Strona tłumaczyła zaniechanie powyższych obowiązków brakami kadrowymi w firmie. Kierowca dokonuje przewozów na podstawie umowy o dzieło. Nie wykonywał on zatem przewozu na potrzeby własne przedsiębiorcy – art. 4 pkt. 4 u.t.d. Strona wykonywała zatem transport drogowy bez wymaganej licencji i zezwolenia. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że naruszono art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1, 3 i 4 rozporządzenia WE 1071/2009 w zw. z art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że aktywność zawodowa spółki podlega reglamentacji administracyjnej w postaci obowiązku posiadania licencji czy zezwolenia. Strona wniosła o uchylenie I instancji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozporządzenie WE 1071/2009 dotyczy zawodowych przewoźników a nie pomocniczego przewozu towarów na własne potrzeby. Nie dokonywano przewozu towarów do celów handlowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że organ I instancji prawidłowo stwierdził naruszenia prawa opisane szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji. Dokonał on wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który został również prawidłowo oceniony w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem organu II instancji w sprawie ustalono prawidłowo, że w dacie kontroli kierowca nie był pracownikiem strony – był zatrudniony na umowie o dzieło. Nie był to zatem przewóz na potrzeby własne ( art. 4 pkt. 4 ustawy ) tylko przejazd drogowy wykonywany pomocniczo do działalności gospodarczej – art. 4 pkt. 3 a ustawy. Wymóg posiadania licencji czy zezwolenia nie dotyczy tylko transportu wykonywanego zawodowo, lecz przewozu każdego rodzaju, który nie jest przewozem na potrzeby własne. W ocenie organu w sprawie nie znajdował zastosowania art. 92 b ust. 1 u.t.d, albowiem strona nie zapewniła prawidłowego przestrzegania przez zatrudnianych kierowców przepisów o czasie pracy kierowców. Nie miał również zastosowania art. 92 c ust. 1 u.t.d., albowiem strona nie wykazała dowodowo, że nie miała wpływu na stwierdzone naruszenia i nie nastąpiły one na skutek okoliczności, których nie można było przewidzieć. Strona winna tak planować pracę przedsiębiorstwa by kierowca był w stanie wykonać swoje zadania przewozowe przestrzegając obowiązujących norm pracy. Nie przedłożyła ona w toku postępowania dokumentacji obrazującej w jakikolwiek sposób, że planowanie pracy kierowców i nadzór nad nią były wykonywane w prawidłowy sposób. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia decyzji II instancji zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1, 3 i 4 rozporządzenia WE nr 1071/2009 i art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że aktywność zawodowa firmy wymagała uzyskania odpowiedniej licencji czy zezwolenia 2. naruszenia art. 6 kpa i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE poprzez przyjęcie, że przepisy wspólnotowe nie mają własnej definicji przedsiębiorcy, co wynika z powyższego rozporządzenia. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na uzasadnienie swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem wydane w sprawie decyzje organów II i I instancji nie naruszały przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Kontroli spornego pojazdu dokonano na drodze publicznej w dniu [...]r. Kierowca wykonywał krajowy przewóz na pusto – pod załadunek na rzecz strony. Kierowca oświadczył, że przewozy na rzecz strony wykonuje na podstawie umowy o dzieło od [...] r. a ostatnie sczytanie danych z jego karty miało miejsce w dniu [...]r. W tym też dniu po raz ostatni pobrano dane cyfrowe z urządzenia kontrolno-rejestrującego. Były to okoliczności praktycznie bezsporne. Strona tłumaczyła zaniechanie powyższych obowiązków brakami kadrowymi w firmie. Nie uzasadniało to odstąpienia od wymierzenia kary za naruszenia polegające na : - naruszeniu obowiązku wczytania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę [...] zł - naruszeniu obowiązku wczytania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd [...] zł. Strona kwestionowała nadto przyjęcie przez organ, że aktywność zawodowa skarżącej spółki podlega obowiązkowi posiadania licencji lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W ocenie skarżącej powołanie przez organ aktu prawnego- rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 było nieuzasadnione, gdyż już z preambuły tego aktu wynika, że dotyczy ono zawodowych przewoźników a nie pomocniczego przewozu towarów przez skarżącą w celach handlowych. Otóż definicja transportu drogowego określona w art. 4 pkt 3 u.t.d. została skonstruowana w formie wyliczenia. Ustawodawca wskazał bowiem, że pojecie transportu drogowego obejmuje cztery rodzaje aktywności : krajowy transport drogowy, międzynarodowy transport drogowy, tzw. ułomny przewóz drogowy na potrzeby własne i działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy tj. spedycję, o której mowa w art. 794 kodeksu cywilnego. Oprócz w/w rodzajów transportu drogowego orzecznictwo sądów administracyjnych wyróżniło jeszcze faktyczne, odpłatne świadczenie usług przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowe) przez podmiot, który nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej ani w KRS (wyrok NSA, sygn. akt II GSK 670/08). W omawianej sprawie organ zakwalifikował wykonywany przewóz w dniu kontroli jako transport drogowy wskazując na przepis art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d.. Ocenił, że w dniu kontroli wykonywano przejazd drogowy pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy, który nie spełniał warunków, o których mowa w pkt. 4 art. 4. Oceniając dokonaną przez organ kwalifikację zdarzenia, Sąd aprobuje to stanowisko. Przyjęto nazywać taki przewóz drogowy "ułomnym przewozem drogowym na potrzeby własne". Zasadniczą różnicą pomiędzy niezarobkowym przewozem drogowym ,przewozem na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 u.t.d.), a ułomnym przewozem drogowym na potrzeby własne (art. 4 pkt 3 lit.a) u.t.d.) jest owo niespełnienie któregokolwiek z czterech warunków wskazanych w art. 4 pkt od a-d ustawy. Brak spełnienia choćby jednego z tam wymienionych warunków powoduje, że następuje "przekwalifikowanie" niezarobkowego przewozu drogowego w ułomny przewóz drogowy a to oznacza, że pojawia się w takich sytuacjach obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz zostają nałożone za ich brak wysokie kary pieniężne ([...] tys. zł) . W omawianej sprawie nie spełniony został warunek dotyczący kierowcy (pojazd używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika). Kierowca prowadzący pojazd w dniu kontroli był bowiem zatrudniony na umowę o dzieło (okoliczność bezsporna). W orzecznictwie NSA a następnie WSA ugruntowało się już stanowisko, że jednoznacznie prawnie pojęcie "pracownik" użyte w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. przy nadaniu mu w ustawie odmiennego znaczenia niż wynikające z legalnej definicji z art. 2 kodeksu pracy, nie pozwala na uznanie za pracownika również osoby zatrudnionej przez przedsiębiorcę jako kierowca na podstawie umowy cywilno- prawnej . Wyłączenie takich stosunków prawnych jakom podstawy wykonywania czynności kierowcy w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. wynika też z potrzeby zapobiegania obchodzeniu wskazanego przepisu (wyrok NSA z 13.05. 2010r., II GSK573/09, wyrok NSA z 11.10.2012r., II GSK 1378/11). Sąd zauważa, że obowiązek posiadania licencji istnieje nawet w sytuacji, gdy usługę transportową wykonywaną pomocniczo do własnej działalności gospodarczej przedsiębiorcy, wykonuje nie przewoźnik drogowy, ale osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, która incydentalnie bądź grzecznościowo, czy też na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonała w/w pomocniczą usługę transportową. Takie podejście Sąd przyjął za poglądem NSA z wyroku z dnia 20.01.2009r., II GSK 670/08, Lex 478526), który stwierdził, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wtedy, gdy podmiot nie prowadzi trwale (w sposób zorganizowany i ciągły) działalności gospodarczej, nie widnieje w ewidencji działalności gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w KRS-sie lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy nawet jednorazowo. Reasumując prawidłowo organ przyjął, że w dacie kontroli kierowca nie był pracownikiem strony – był zatrudniony na umowie o dzieło. Nie był to zatem przewóz na potrzeby własne ( art. 4 pkt. 4 ustawy ) tylko przejazd drogowy wykonywany pomocniczo do działalności gospodarczej – art. 4 pkt. 3 a ustawy. Wymóg posiadania licencji czy zezwolenia nie dotyczy tylko transportu wykonywanego zawodowo, lecz przewozu każdego rodzaju, który nie jest przewozem na potrzeby własne. Wynika to wprost z art. 5 ust. 1 u.t.d. Niezasadny był zatem zarzut skargi, że wymóg posiadania licencji/ zezwolenia dotyczy tylko podmiotów zajmujących się przede wszystkim profesjonalnym transportem drogowym. Skarżący wskazywał, że organ rozpatrując sprawę i nakładając karę pieniężną odwołał się do przepisów rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Jego zdaniem ten akt odnosi się do zawodowych przewoźników. Sąd wyjaśnia, że odwołanie się do przepisów rozporządzenia wynika z art. 92 b u.t.d. i to w zakresie warunków , które muszą być dochowane przez podmiot wykonujący przewóz aby móc odstąpić od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie ulega wątpliwości, że skarżący był podmiotem wykonującym przewóz, jak to już wcześniej wskazano, skarżąca spółka wykonywała transport drogowy w rozumieniu przepisów u.t.d. Oceniając odmowę zastosowania przez organ w stosunku do skarżącej przepisu art. 92 b ustawy ,Sąd uznał, że zasadnie odmówiono zastosowania przepisu art. 92 b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z przepisem art. 92 b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 92 c ust. 1 u.t.d. wskazuje natomiast okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).Trzeba też dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy zasadnie stwierdziły, że w sytuacji, w której organ kontrolujący stwierdza naruszenie przepisów dotyczących ewidencjonowania czasu pracy, to brak podstaw do przyjęcia braku winy w tym zakresie po stronie przedsiębiorcy. Sama strona skarżąca stwierdziła zresztą, że jej zaniechania wynikały z braków kadrowych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, wobec czego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ).