II OSK 570/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 618/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 618/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł J. K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) poprzez pominięcie wiążącego zapatrywania wyrażonego w wyroku WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 291/10 zgodnie z którym niemożliwość realizacji inwestycji budowlanej na nieruchomości sąsiedniej stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniające orzeczenie nakazu rozbiórki i przyjęcie całkowicie odmiennego stanowiska w zaskarżonym wyroku; 2) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 29 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjecie, że art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie uzależnia legalizacji samowoli budowlanej od wykazania braku naruszenia prawa własności i nie może być rozpatrywany w kategorii niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych podczas gdy: a. badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną wynika z konieczności respektowania przez nie wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym oraz prawie cywilnym, b. przez "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe poprzez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy, c. faktyczne uniemożliwienie zabudowy nieruchomości poprzez zlokalizowanie na jej terenie przyłącza wodociągowego bez zgody właściciela tej nieruchomości niewątpliwie stanowi istotne ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności i w tym sensie pogarsza warunki użytkowania z tej nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy w sposób, który nie może zostać usunięty w trybie art. 40 ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a żadna ze stron nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 291/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że realizacja przyłącza na nieruchomości skarżącego kasacyjnie spowodowała niedopuszczalne pogorszenie możliwości zabudowy jego nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził co następuje: "Rzeczą zatem organów nadzoru budowlanego było zbadanie i ustalenie, czy budowa przyłącza uniemożliwiła lub znacznie ograniczyła możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego. Zgodzić się należy, iż kwestia ta nie została wyjaśniona, co oznacza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego." Jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku Sąd nakazał wyjaśnić, czy doszło do uniemożliwienia lub znacznego ograniczenia możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego nie zaś, że do takiego ograniczenia doszło. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd należycie wykazał, że organy administracji poczyniły stosowne ustalenia w tej kwestii i do takiego ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie nie doszło. Argumenty Sądu w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 29 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że przy ocenie możliwości legalizacji robót budowlanych na podstawie ww. przepisów organy nadzoru budowlanego powinny brać pod uwagę, czy inwestor, który samowolnie zrealizował inwestycję posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której inwestycja została zrealizowana. W kwestii tej wiążąco wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytaczanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 291/10. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "Przede wszystkim zaakceptować jednak należy ocenę wyrażoną przez organy nadzoru budowlanego, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten formułując okoliczności w jakich legalizacja budowy nie może mieć miejsca nie wymienia wśród nich przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1998 r. (IV SA 424/96 LEX 43144) wyjaśnił, że likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę ( por. także wyrok NSA z dnia 23 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 1659/93 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. II OSK 205/10 i podane w nim orzecznictwo opubl. CBOSA)." Przytoczony pogląd należy w pełnie podzielić. Niezależnie od tego, że pogląd ten jest prawidłowy, stwierdzić ponadto należy, że stanowiskiem tym, na mocy art. 153 P.p.s.a., były związane organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.po.s.a., orzekł jak w sentencji.