II SA/Gl 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej: PINB) nakazał B. Z. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego tarasu, zlokalizowanego na parceli przy ul. [...] w R. Upomnieniem z dnia [...] r. PINB wezwał B. Z. do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia oraz wydał tytuł wykonawczy. Pełnomocnik B. Z. wniósł zażalenia na powyższe postanowienie oraz zarzuty co do sposobu prowadzenia egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w W. uznał zarzuty za niezasadne. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...]r. o nałożeniu grzywny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Gl 897/07 oddalił wniesioną na to postanowienie skargę. W dniu [...]r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...] na kwotę należności głównej oraz odsetki. Pismem z dnia 7 marca 2012r. pełnomocnik B. Z. wniósł zarzuty na sposób prowadzenia egzekucji, a PINB postanowieniem z dnia [...] r. uznał zarzuty za nieuzasadnione, jednocześnie postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu stosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. PINB ponownie uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione, a WINB po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1414/13 oddalił wniesioną na to postanowienie skargę. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwał B. Z. do zapłaty grzywny w celu przymuszenia wraz z odsetkami, a następnie ponownie przesłał do Urzędu Skarbowego w W. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. o nr [...] i nr [...]. Pismem z dnia 13 października 2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. zwrócił wniosek PINB o wyegzekwowanie grzywny wraz z odsetkami wskazując przy tym, że postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko B. Z. na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych w związku z uznaniem zarzutów za uzasadnione. W dniu [...] r. PINB wystawił tytuły wykonawcze o nr [...] i [...]., które zostały organowi zwrócone w celu poprawy. W dniu [...] r. PINB wystawił kolejne tytuły wykonawcze o nr [...] i [...]. Pismem z dnia 14 grudnia 2015r. pełnomocnik B. Z. wniósł zarzuty co do sposobu prowadzenia egzekucji zarzucając zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nadto prowadzenie egzekucji mimo braku upomnienia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] PINB w W. uznał zarzuty za nieuzasadnione wskazując, że zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego został już rozpatrzony we wcześniejszym postępowaniu. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że w wydanym tytule wykonawczym wskazał podstawę prawną braku pouczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik B. Z. podnosząc, że tytuł wykonawczy nie został prawidłowo doręczony zobowiązanej, która na stałe przebywa w Domu [...] w R. Nadto wskazał na brak doręczenia upomnienia oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. - Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części uznającej zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego za nieuzasadniony i orzekł o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Nadto orzekł również o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu dotyczącego wadliwego doręczenia tytułu wykonawczego i utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w pozostałym zakresie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - co czyni bezzasadnymi podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące de facto treści nałożonego na nią obowiązku. Odnosząc się natomiast do zarzutu dot. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazał, iż PINB słusznie stwierdził, że w tej sprawie zarzut został rozpatrzony postanowieniem PINB nr [...] z dnia [...] r.,a więc nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. W związku z ponownym wniesieniem tego zarzutu PINB winien był uznać ten zarzut za niedopuszczalny, czego jednak nie uczynił. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienia w tej części i orzekł o niedopuszczalności zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie ponieważ na postanowienie o niedopuszczalności zarzutu służy zobowiązanej zażalenie, organ uznał, że jest uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, WINB podzielił ocenę organu I instancji w zakresie prawidłowości i zgodności z wymogami art. 27 § 1 u.p.e.a. tytułu wykonawczego z dnia [...]r. znak: [...] , wskazując przy tym, że niezasadny jest zarzut dotyczący naliczenia odsetek w przedmiotowym tytule wykonawczym, bowiem bezspornym jest, że wymagalne należności pieniężne podlegają odsetkowaniu. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia upomnienia, WINB stwierdził, że wierzyciel w tytule wykonawczym w części E pozycji 9 wskazał podstawę prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia tj. § 2 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. (Dz. U. 2014 r. poz. 1494 ze zm.). Nadto pomimo braku takiego obowiązku PINB upomnieniem z dnia [...] r. o nr [...] wezwał zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki tarasu oraz poinformował o kosztach upomnienia, wysokości należności głównej oraz odsetkach. W kwestii zarzutu dotyczącego wadliwego doręczenia tytułu wykonawczego WINB wskazał, że nie może się do niego odnieść, gdyż tego rodzaju zarzut nie został ujęty w zamkniętym katalogu zarzutów art. 33 § 1 u.p.e.a., wobec czego organu był zobligowany uznać ten zarzut za niedopuszczalny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik B. Z. zarzucając naruszenie: art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację, art. 15 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie kwestionowania stanowiska organu II instancji w zakresie niedopuszczalności zarzutów w toku dwuinstancyjnego postępowania, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, bowiem został podniesiony w związku z doręczeniem stronie nowego tytułu wykonawczego. W tej sytuacji organ powinien był zbadać czy nie uległy zmianie okoliczności związane z podnoszonym zarzutem. Wskazał również na niedopuszczalność zmiany decyzji organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia zarzutu z uwagi na ograniczenie stronie możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Działanie takie jego zdaniem narusza w sposób istotny zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzucił również, że wierzyciel nie wskazał podstawy prawnej umożliwiającej doliczanie do kwoty należności głównej odsetek. W odpowiedzi na skargę WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie do rozstrzygnięcia są kwestie, czy organ odwoławczy może w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym stwierdzenia niezasadności wniesionego zarzutu co do sposobu prowadzenia egzekucji i orzec w to miejsce o niedopuszczalności wniesionego zarzutu, a nadto czy rozpoznanie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tej samej należności pieniężnej, ale prowadzonym w oparciu o inny tytuł wykonawczy, stanowi podstawę do przyjęcia, że zarzut był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu wymienionym w art. 34 § 1a u.p.e.a. Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Po ich rozpatrzeniu PINB w W. w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., uznał zarzuty za nieuzasadnione. WINB uchylając w części to postanowienie stwierdził natomiast, że ponieważ zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego był już przedmiotem rozstrzygnięta w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, należało w sprawie wydać postanowienie o niedopuszczalności zarzutów na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., a nie dokonywać jego merytorycznego rozpatrzenia. Z kolei zdaniem skarżącej w przypadku gdy w toku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez organ rozstrzygający zarzuty zobowiązanej, organ odwoławczy stwierdził istnienie przesłanek uznania zarzutów za niedopuszczalne, winien był uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując zbadanie dopuszczalności tego zarzutu. Natomiast rozstrzygnięcie tej kwestii samodzielnie przez organ odwoławczy narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 34 § 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Komentowany przepis wyraźnie wskazuje na wierzyciela, jako podmiot uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Dostrzeżenie zatem, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a., obliguje organ będący wierzycielem do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, a nie o jego nieuwzględnieniu. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, w którym strona może zwalczać stanowisko organu w kwestii istnienia przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów. Powyższe uregulowanie wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych i eliminuje sytuację, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu pomimo, że jest lub była rozstrzygana w innym, wskazanym w art. 34 § 1a u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. II FSK 207/09, LEX nr 596216). Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie organ będący wierzycielem oparł swoje postanowienie na regulacji art. 34 § 1 u.p.e.a., natomiast organ odwoławczy, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie, nie tylko skorygował podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 34 § 1a u.p.e.a.), ale samodzielnie orzekając o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, zmienił istotę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu niedopuszczalną praktyką organu odwoławczego jest wydanie postanowienia uznającego zgłoszone przez skarżącą zarzuty za niedopuszczalne, podczas gdy niedopuszczalności takiej nie stwierdził wierzyciel, w konsekwencji czego pozbawiono stronę (zobowiązanego) możliwości weryfikacji stanowiska organu w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rację wobec tego przyznać należy skarżącej, że wydanie przez WINB postanowienia o niedopuszczalności zarzutu, jako przypisanego wierzycielowi, dokonane zostało z naruszeniem art. 34 § 1a u.p.e.a., a w efekcie naruszona została wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy wydał również rozstrzygnięcie dotyczące zarzutu, który nie był w ogóle przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I instancji tj. wadliwego doręczenia tytułu wykonawczego, stwierdzając jednocześnie niedopuszczalność jego zgłoszenia, co w ocenie Sądu również stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że zarzuty są szczególnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które po ich wniesieniu nie podlegają modyfikacji. Do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty, należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści oraz co do czasu, w których wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Za słuszną należy uznać tezę WSA w Warszawie wyrażoną w wyroku z dnia 19 września 2007r., sygn. akt III SA/Wa 1151/07, LEX nr 441253, przyjmującą, że wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Dlatego też powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie zarzutów, nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia. Sąd nie podziela również stanowiska organu, że zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego był już przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu, ponieważ zarzut ten wprawdzie był już podnoszony przez skarżącą w ramach postępowania egzekucyjnego, jednakże w oparciu o inny tytuł wykonawczy. Należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się bowiem na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 ust. 1 u.p.e.a.). Natomiast egzekucja administracyjna zostaje wszczęta z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 ust. 5 pkt 1 - 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, tj. między innymi z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt 1). Podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji w ramach danego postępowania egzekucyjnego są zarzuty - art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zgłaszane są one w trakcie trwającego już postępowania egzekucyjnego (w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego) organowi egzekucyjnemu, który prowadzi egzekucję i ten organ jest właściwy do ich rozpatrzenia. Organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie tych zarzutów, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 (art. 34 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4u ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi więc niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach ( por. wyrok NSA z dnia 23 marzec 2016r. sygn. akt II GSK 2305/14, LEX nr 2113088). W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne na które powołuje się organ (wierzyciel), a w którym zawarł już swoje stanowisko co do zasadności zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zostało zakończone przez organ egzekucyjny umorzeniem postępowania. Zatem wydanie nowego tytułu wykonawczego i doręczenie go stronie zainicjowało nowe postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wierzyciel był zobligowany do zajęcia stanowiska i dokonania oceny wniesionych zarzutów. Prawomocne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wyklucza rozważanie zasadności zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. w sprawie dotyczącej postanowienia organu egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II FSK 945/11, LEX nr 1233913, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1659/14. LEX nr 2036434). Natomiast nie wyklucza rozważenia dopuszczalności zarzutów przez wierzyciela po wszczęciu nowego postępowania egzekucyjnego w oparciu o nowy tytuł wykonawczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.