II SA/Gl 802/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skarg S. Z., L. K.-P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym – organizowanie na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. zobowiązał naczelników wydziałów UM K. oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta K., dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie Miasta K. albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta K. i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomościami, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zobowiązał również wyżej wymienione wyżej wskazane podmioty do niedokonywania w jednostkach organizacyjnych Miasta K. dystrybucji biletów na przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta K. S. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A", L. K.-P. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Cyrk "B", oraz M. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "C" reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik dnia 13 maja 2016 r. wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaniem przedmiotowego zarządzenia. Podnieśli, iż narusza ono art. 2 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 i art. 73 Konstytucji RP, art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 5 art. 8, art. 9 i art. 24i, 24j – Rozdział 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, a w końcu art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W związku z brakiem reakcji organu administracji wnoszący o usunięcie naruszenia prawa, reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik, złożyli w tutejszym sądzie skargę na przedmiotowe Zarządzenie. Zarzucili, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP przez uniemożliwienie wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących praw podstawowych dla przedsiębiorców cyrkowych (niedochowanie procedury § 1 ZTP, naruszenie analogicznie stosowanych przepisów art. 7-10, art. 19 i 20 k.p.a., ponadto art. 28 k.p.a., art. 5a u.s.g. i art. 6 u.s.g. związane z naruszeniem kompetencji organów nadzoru weterynaryjnego); 2) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust.3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 73 Konstytucji, niezastosowanie art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., ponadto art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 i art.18 ustawy o ochronie zwierząt – przez nieuwzględnienie prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w sposób legalny, kolejno art. 10 Konstytucji w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej a w konsekwencji naruszenie wskazanych w wezwaniu do naruszenia prawa przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a to z uwagi na przyjęcie przez organ, że posiada władzę prawodawczą w zakresie działalności przedsiębiorców cyrkowych. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Zarządzenia w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a) i przyznanie zwrotu kosztów postępowania, ponadto o wstrzymanie wykonania tego Zarządzenia, a ponadto o dopuszczenia w charakterze uczestnika "D" (art. 33 § 2 p.p.s.a.) oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów skazanych w uzasadnieniu. Skarżący dołączyli do skargi plik zarządzeń organów wykonawczych szeregu miast o treści podobnej do zarządzenia zaskarżonego, wpisy działalności skarżących w CEIDG oraz stanowisko Krajowej Rady Lekarsko – Weterynaryjnej z dnia 30 marca 2016r., w którym odniesiono się do uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt zaprzeczając temu, aby w polskich cyrkach dochodziło do znęcania się nad zwierzętami, ale jednocześnie popierając wprowadzenie zakazu występów zwierząt dzikich w cyrkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.W uzasadnieniu tego pisma pełnomocnik organu wskazuje na uprawnienia właścicielskie Gminy oraz kompetencje wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., wywodząc z nich uprawnienie Prezydenta Miasta do wydania zaskarżonego Zarządzenia. W ocenie pełnomocnika, organ ten działając w ramach przysługujących mu uprawnień, nie wkroczył w sferę swobody działalności gospodarczej skarżących. Postanowieniem z dnia [...] r. tut. Sąd dopuścił "D" w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.. W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2016 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżących ponowne wskazał na generalny i abstrakcyjny charakter Zarządzenia, stanowiącego przejaw imperium. Ponadto zauważył, że nawet gdyby zaskarżone zarządzenie zaliczyć do sfery dominium, to zakaz zawierania umów dotyczących udostępniania nieruchomości należących do gminy ze względu na horyzontalne obowiązywanie praw podstawowych Zarządzenie także ma charakter dyskryminujący wobec podmiotów korzystających ze swobody działalności gospodarczej. Godzi także w wolność sztuki oraz kulturalne prawa podstawowe. Skarżący wskazali na wyroki WSA we Wrocławiu (II SA/Wr 372/16 i II SA/Wr 391/16) oraz wyrok WSA w W. (I SA/Wa 604/16), w którychSądy podzieliły ich stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest Zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], w którym zobowiązał on naczelników wydziałów UM K. oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta K., dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie Miasta K. albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta K. i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomościami, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego, wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie przewidzianej tam skargi w odniesieniu do zarządzeń wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy, "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie –skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za zarządzenie z zakresu administracji publicznej" należy zważyć co następuje: Pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie rzecz biorąc wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, nie będące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06). W świetle powyższych uwag, zważywszy zwłaszcza na władczy charakter przedmiotowego Zarządzenia, tak w układzie wewnętrznym (zakaz skierowany do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), jak i w układzie zewnętrznym (jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych), jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. Nie powinno być kwestionowane, że zaskarżone Zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, sprawujący także funkcję organu powiatu (art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p.) na podstawie przepisów prawa administracyjnego ( art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tą sferę) uzasadnia zaliczenie go do tej grupy. Pogląd taki został wyrażony m.in. w orzeczeniach sądowych (por. wyroki WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 372/16 i II SA/Wr 391/16), jak również w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych, nawet odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (por. postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16). W orzeczeniach tych powołano ustabilizowane orzecznictwo sądowe zaliczające do tego zakresu akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak postanowienie [...], uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych. Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotowym Zarządzeniem, to zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącym przedsiębiorcą, źródeł ich interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, zgodnie z którym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżących można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obwiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 , s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316). Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, mają interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tą wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic. Mogą oni, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę ich wolności. Przedmiotowe Zarządzenie, wbrew stanowisku Prezydenta, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt ze względu na, skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Gminy, zakaz zawierania z nimi (tj. przedsiębiorcami) umów, których przedmiotem jest udostępnianie nieruchomości należących do Miasta K. w celu organizowania i przeprowadzania tego rodzaju imprez stanowiących przedmiot ich działalności. Dodatkowo jeszcze, co także zawęża granice ich wolności gospodarczej, na mocy tego aktu wprowadza się zakaz dystrybucji biletów w urzędzie miasta oraz w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta. Wobec tego Zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżących, co uzasadnia ich interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie ich wolności gospodarczej interes ten narusza. Zaskarżone zarządzenie, już z przyczyn, które legły u podstaw uznania jego wpływu na sytuację prawną skarżących, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest kwestia czy został wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem. To zastrzeżenie jest o tyle istotne, z punku widzenia kontroli tego aktu, że zachodzą istotne wątpliwości czy znajduje on wystarczające umocowanie prawne. Prezydent w jego podstawie prawnej, także w odpowiedzi na wezwanie jak i odpowiedzi na skargę wskazuje na przepisy art. 30 ust. 2 pkt. 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.s.g., a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te, ale tylko w układzie wewnętrznym, upoważniają Prezydenta do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Zarządzenie, jak zostało to wykazane wyżej, wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżących, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych. Trzeba także zauważyć, iż zarządzenie podjęte na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest przecież kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu nie służące. Wobec powyższego Sąd podziela podstawowy zarzut skarżących, jakim jest bezprawne naruszenie Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ich interesu prawnego, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Tym samym za uzasadnione uznaje zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d., jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji), art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności). Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 i 56 TFUE. Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent nie ograniczył swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia procedury prawodawczej, bowiem zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) określone w tym akcie wymagania znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a Zarządzenie za taki uznać nie można. Wreszcie nie znajdują uzasadnienia zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7,8,9,10, 19 i 20, 28 i 107, które nie mają zastosowania przy wydawaniu zarządzeń oraz art. 5a u.s.g., który przyznaje radzie gminy prawo do dyskrecjonalnego decydowania o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy. W oparciu o powołane już przepisy prawne, a ponadto zgodnie z art. 147 § 1 i orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.