II OSK 2569/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 303/16 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 303/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej (kat. obiektu III), na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. J., wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, o przeprowadzenie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wskazała: – naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) zwanej dalej także p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżącej, która na skutek oddalenia skargi, a konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zostanie znacznie ograniczona w jej uprawnieniach właścicielskich wobec swojej nieruchomości, jak również jej własność zostanie zagrożona zniszczeniem na skutek budowy w oparciu o ww. decyzje garażu na nieruchomości sąsiedniej, – naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, w efekcie której Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej, podczas gdy w jej ocenie nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z uwagi na błędy na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności: niepowołanie przez organ administracji biegłego w oparciu o przepis art. 84 k.p.a., w sytuacji gdy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego istniała potrzeba wydania opinii przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, a stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, iż istniejący budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w złym stanie technicznym - opinia niezależnego specjalisty z zakresu budownictwa lądowego wskazałaby, czy budowa garażu na nieruchomości sąsiadującej w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę nie wpłynie negatywnie na istniejący budynek stanowiący własność skarżącej, a konsekwencją powyższego było podtrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnięć organów administracji, w sytuacji gdy, zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zamierzenie budowlane, które ma zostać zrealizowane na sąsiadującej z nieruchomością skarżącej działce, w sposób istotny naruszy jej interesy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zachodzi obawa, że na skutek budowy przedmiotowego garażu zostanie znacznie pogorszony stan techniczny zlokalizowanego na nieruchomości skarżącej, znajdującego się w złym stanie technicznym, budynku. W ocenie skarżącej realizacja inwestycji spowoduje zacienienie budynku mieszkalnego, jak również jego zawilgocenie i uniemożliwi bieżącą konserwację. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy, pomimo spoczywającego na nich obowiązku wynikającego z ustawy, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia niezgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego, a także pominęły wcześniej przytoczone dowody, nie ustosunkowując się do ich treści. Doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o subiektywnie zebrany materiał dowodowy, a w efekcie do wydania decyzji krzywdzącej skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia norm kodeksu postępowania administracyjnego – art. 84, 7, 77 i 107 § 3. Podkreślić należy, że przepisy te adresowane są do organów administracji nie do sądu, stąd nie mogły być przez niego naruszone. Ponadto artykuły 84 i 77 składają się z kilku paragrafów (pierwszy z nich z dwóch, drugi z czterech). Wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać zarzut według najmniejszej jednostki redakcyjnej, gdyż nie powinno być rolą sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Art. 84 § 1 kpa zawiera przesłanki powołania w sprawie biegłego stanowiąc, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wyraz "może" oznacza, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek organu. Wynika z tego wyraźnie, że powołanie biegłego/biegłych jest wymagane wówczas gdy są w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego wymagające wiedzy specjalistycznej. Ze znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy opinii technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego J. J., uzupełnionej w październiku 2015 r. wynika, że stan techniczny ściany północnej tego budynku należy uznać za dobry, pozwalający na dalsze użytkowanie. Realizacja projektowanej inwestycji zgodnie z projektem budowlanym nie wpłynie negatywnie na stan techniczny budynku skarżącej kasacyjnie, a nawet spowoduje poprawę warunków termicznych na znacznym obszarze ściany istniejącego budynku i zlikwiduje zjawisko przemarzania oraz zawilgocenia od gruntu ponad poziom istniejącej izolacji. Oprócz tego projektowany garaż uwzględnia izolację pionową w dylatacji pomiędzy ścianami fundamentowymi obydwu budynków, a to wpłynie również korzystnie na stan techniczny budynku J. J. Ponadto projektowany budynek jest niższy od istniejącego budynku stąd też nie będzie miał negatywnego wpływu na funkcjonowanie przewodów kominowych i wentylacyjnych w jej budynku. Należy zatem zgodzić się z sądem I instancji i organami architektoniczno-budowlanymi, że projektowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na budynek mieszkalny odwołującej. W niniejszej sprawie sąd wojewódzki prawidłowo przyjął, że organy administracji rzetelnie i wnikliwie oceniły przedłożoną przez inwestora dokumentację uprawniającą do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zbadały jej zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przepisami prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 i przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego także okazał się nieskuteczny. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.