I OSK 4075/18

Dnia 6 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 163/18 w sprawie ze skargi S.K. i I.K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1/ oddala skargę kasacyjną 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz S.K. i I.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic] I OSK 4075/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S.K. i I.K. na bezczynność i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ponadto oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia sumy pieniężnej oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Organ zaskarżył wyrok w części (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązującej go do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1954. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz w części (pkt 2 sentencji wyroku) stwierdzającej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia Kolegium wniosło o uchylenie ww. wyroku w części orzeczonej pkt 1 i 2 jego sentencji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r., a zatem po ponad pół roku od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ([...] sierpnia 2017 r.), Kolegium przekazało Ministrowi Infrastruktury wniosek wraz z aktami własnościowymi w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodzą obecnie działki nr: [...] - część, [...] -część i [...] - część z obrębu [...]. Dwie pierwsze działki (będące drogami) stanowią własność [...]. Natomiast działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest Instytutu [...]. W związku z tym, że do rozpoznania wniosku właściwe są dwa odrębne organy administracji publicznej, a niedopuszczane jest, aby w tej samej sprawie zapadły dwa różne rozstrzygnięcia, zaszła konieczność ustalenia, który z tych organów powinien w pierwszej kolejności orzekać w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium, do którego został złożony wniosek, organem tym powinien być Minister Infrastruktury, który jest właściwy do orzekania w stosunku do działki znacznie większej od dwóch działek stanowiących drogi. Poza tym działka ta jest w użytkowaniu wieczystym, a konieczność zapewnienia ochrony interesu prawnego użytkownika wieczystego (w tym możliwość kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia) daje większą gwarancję prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym, do czasu wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury, Kolegium uznało, że powinno się wstrzymać z wydaniem decyzji odnośnie do pozostałej części wniosku. Kolegium wskazało ponadto, że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm,), zaszła konieczność ustalenia, czy ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem Sąd Wojewódzki pominął tę kwestię. Ww. ustawa dotyczy decyzji reprywatyzacyjnych, a taką będzie decyzja podjęta w niniejszej sprawie (art. 2 pkt 3 lit. b) i wprowadza nowe przesłanki oceny ich legalności (art. 30 ust. 1 pkt 4a-8) oraz legalną definicję "nieodwracalnych skutków prawnych" (art. 2 pkt 4), różną od dotychczas wypracowanej przez orzecznictwo. Nie można też ignorować faktu, że decyzja ta może być oceniana przez utworzoną na mocy ustawy Komisję i uchylona np. z uwagi na fakt pominięcia tych przesłanek. W przypadku zaś jej uchylenia, Komisja może stwierdzić, że wyrządzono nią szkodę gminie lub Skarbowi Państwa, co stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej członków składu orzekającego Kolegium wydającego decyzję reprywatyzacyjną na zasadach określonych w art. 41. Kolegium podniosło, że nie rozstrzyga tego problemu, a jedynie wskazuje, że brak jego rozstrzygnięcia stanowił istotną przeszkodę w terminowym załatwieniu sprawy. Zatem Kolegium - mając na uwadze art. 8 § 2 k.p.a. - stanęło przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw "dekretowych" z pominięciem przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r., czy też powinno te przepisy stosować. W ocenie składającego skargę kasacyjną organu Sąd I instancji nie dostrzegł nadzwyczajnej sytuacji prawnej po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., ani nie uwzględnił kontekstu społeczno-politycznego, w jakim sprawy dotyczące reprywatyzacji gruntów warszawskich są obecnie załatwiane. Wskazał na negatywną społeczną ocenę decyzji reprywatyzacyjnych i zauważył, że decyzje te są badane w postępowaniach prowadzonych przez dwie Prokuratury Regionalne i CBA. Niewłaściwe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie może oznaczać pociągnięcie do odpowiedzialności odszkodowawczej bardziej restrykcyjnej od odpowiedzialności na zasadach ogólnych i karnej. Nałożenie na funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności za skutki wadliwego wykonywania władzy publicznej bardziej dotkliwej niż ta, którą objęci są inni funkcjonariusze wykonujący władzę publiczną, daje uzasadnione podstawy do postawienia zarzutu naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, S.K. i I.K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia jej w ustawowym terminie. W przypadku bezczynności badaniu nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II GSK 836/11, z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 722/14, z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16). W niniejszej sprawie nie jest sporna okoliczność, nie kwestionuje jej również i składające skargę kasacyjną Kolegium, że organ nie załatwił wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. Pozostawało zatem w stanie bezczynności, a to uzasadniało podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w zakreślonym terminie. Nie mogły oczywiście przynieść oczekiwanego przez Kolegium rezultatu argumenty o konieczności orzekania w sprawie złożonego wniosku przez dwa różne organy - przez Ministra Infrastruktury w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, zaś przez Kolegium w stosunku do nieruchomości będącej własnością [...]. Zasadnie podnoszą skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że okoliczność ta nie usprawiedliwia bezczynności Kolegium, które zgodnie ze swoją właściwością winno załatwić sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sprawach stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], jeżeli grunt stanowi własność gminy ([...]), właściwe rzeczowo jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Działki nr [...] stanowią własność [...], zatem Kolegium, nie załatwiając sprawy odnośnie do tych właśnie działek, pozostawało w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia, że wobec działki nr [...] decyzję winien wydać Minister Infrastruktury, jak również niezrozumiałe są obawy Kolegium, że w tej samej sprawie mogłyby zapaść dwa różne rozstrzygnięcia (tj. przed Ministrem infrastruktury i przed Kolegium), a rozstrzygnięcie sprawy przed Ministrem "dawało większą gwarancję prawidłowego rozpoznania sprawy". Organ zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, które zobowiązują go do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Ponadto, wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że organ administracji nie może uchylać się od rozstrzygnięcia sprawy, tłumacząc swoją opieszałość wątpliwościami co do stanu prawnego - przepisów prawnych, które powinny mieć zastosowanie w sprawie, czy też obawami przed odpowiedzialnością w hipotetycznym przypadku podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy. Stosownie do zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na tej podstawie w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: po pierwsze, ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania wdanej sprawie, a po drugie, zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (tak; B. Adamiak, Art. 6, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 50). Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest zatem jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje. Niezależnie od zmieniającego się stanu prawnego i faktycznego sprawy, organ powinien zmierzać do wykonania powierzonych mu zadań, uwzględniając zachodzące zmiany wyłącznie w zakresie mającym wpływ na rozpatrywaną sprawę. Wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie spowodowało, że Kolegium znalazło się w jakiejś szczególnej, nadzwyczajnej sytuacji prawnej, która stanowiłaby długotrwałą przeszkodę dla rozpoznania wniosku skarżących. W przypadku skargi na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania, czy organ dopuścił się bezczynności. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Tym samym wszelkie podnoszone w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tą skargę kwestie dotyczące kryteriów oceny orzeczenia PRN i jej wyników pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że okoliczność, że rozstrzygniecie organu może być kontrolowane w późniejszym trybie nie upoważnia go do bezczynności w sprawie. Organ nie może przy tym z góry zakładać, że wydana przez niego decyzja będzie spełniała kryteria wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czy to na gruncie przepisów k.p.a., czy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Zatem w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, oparta na naruszeniu przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a., nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.