I SA/Wa 1525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. M. i J. N. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W. M. i J. N. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako kpa) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego częściową ostateczność decyzji częściowej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].12.2015 r. nr [...], co do pkt. 2 i 3 ww. decyzji w zakresie działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, iż opisaną wyżej decyzją z dnia [...].12.2015 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].07.1960 r. nr [...]. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1960 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. "[...]" a) w pkt. 1 odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych w zakresie dotyczącym wymienionych w nim lokalizacji; b) w pkt. 2 stwierdzono, że ww. decyzje dekretowe w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wydane zostały z naruszeniem prawa; c) w pkt 3 stwierdzono nieważność ww. decyzji dekretowych w zakresie dotyczącym dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]. W ustawowym terminie strony wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww decyzją ministra z dnia [...].12.2015 r. w zakresie pkt. 1 oraz pkt. 3 co do dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. Jednocześnie osobnym wnioskiem strony zawnioskowały o wydanie zaświadczenia o ostateczności ww decyzji w niezaskarżonym zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne odnośnie do wydania zaświadczenia organ wyjaśnił, że sprawa weszła w etap postępowania drugoinstancyjnego, w toku którego organ jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zatem sprawa podlega ponownej merytorycznej kontroli w jej całokształcie, bez ograniczenia co do jej poszczególnych części. W konsekwencji uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa - jako organ II instancji - powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji tj. tak jakby nie została wydana decyzja tegoż Ministra z dnia [...].12.2015 r. W tym zakresie organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia w niej zawartego a pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie dopuściłby się rażącego naruszenia art. 16 § 1 kpa. Organ przywołał w ww zakresie wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29.10.2004 r., sygn. akt I SA 768/03; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.08.2010 r., sygn. akt II SA/Wa 242/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.11.2007 r., sygn. akt II SA/Bd 786/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W skardze skierowanej do tut. Sądu W. M. i J. N. (dalej jako skarżące) zarzuciły ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: a. art. 217 § 2 pkt 2 kpa oraz art. 218 § 1 kpa, wyrażającym się w odmowie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, a będące skutkiem błędnego uznania przez organ, że mimo złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie co do części decyzji, organowi przysługuje kompetencja do rozpoznania sprawy również w części niezaskarżonej przez stronę, tj. wbrew zakresowi żądania strony wnoszącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcia o podzielnym charakterze, mogące samoistnie funkcjonować w obrocie prawnym; b. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego, podczas gdy jest ono obarczone tożsamymi uchybieniami jak postanowienie drugoinstancyjne, a w konsekwencji zasadnym było jego uchylenie. Skarżące wniosły o uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa - postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia; a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa"), uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując w tych ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kontrolowane orzeczenie stanowi odmowę wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 kpa, który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia natomiast art. 219 kpa i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie; niemożliwość spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżące zwróciły się o wydanie zaświadczenia o częściowej ostateczności decyzji sformułowanej w trzech punktach w związku z merytorycznym rozstrzygnięciem (o odmowie stwierdzenia nieważności, o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i stwierdzającej nieważność decyzji), przy czym poszczególne punkty decyzji I instancji odnosiły się także do wielu konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych. Żądanie wydania zaświadczenia skierowane zostało do organu w zakresie, odnośnie do którego żadna ze stron nie złożyła odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a w tym zasadę ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Ww stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), jak słusznie wskazał organ, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia przez organ II drugiej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w całości. Innymi słowy przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji w ramach stawianych jej zarzutów, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej od początku do końca. Zasada powyższa podlega jednak ograniczeniom wynikającym z zaskarżenia jedynie części decyzji administracyjnej. Istotnie, owa zaskarżona część orzeczenia podlega w całości ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji (zarówno gdy chodzi o stan faktyczny sprawy jak i o jej stan prawny) ale działania organu administracji mogą dotyczyć tylko tej zaskarżonej części decyzji administracyjnej, w pozostałym zaś zakresie staje się ona ostateczna. Innymi słowy, (w uproszczeniu), zasada dwuinstancyjności postępowania nie jest stosowana automatycznie w każdym postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia - a jedynie w postępowaniu, w którym jedna ze stron "zaczepiła" decyzję organu I instancji i tylko w zakresie tegoż "zaczepienia". Brak odwołania od decyzji I instancji powoduje, że drugoinstancyjny etap postępowania administracyjnego nie zostaje w ogóle przeprowadzony a decyzja staje się ostateczna z upływem określonego w art. 129 § 2 kpa terminu wyznaczonego na skuteczne złożenie odwołania. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Sama zaś dopuszczalność zaskarżenia decyzji (w którymkolwiek z trybów administracyjnych) oraz wzruszenia decyzji administracyjnej jedynie w części - w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – nie budzi żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi Sąd uznał za uzasadnione. Organ odmówił wydania w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenia o ostateczności niezaskarżonej odwołaniem i sformułowanej odrębnie w kilku punktach ( z uwagi na przedmiot postępowania) decyzji administracyjnej pomimo iż dysponował danymi odnośnie do zakresu jej zaskarżenia. Nie można przy tym mówić o niepodzielności rozstrzygnięcia, bo jego treść (tj. treść ww decyzji) wskazuje, że każdy z jej punktów mógłby stanowić przedmiot osobnej decyzji administracyjnej. Podobnie, orzeczenie odnośnie do każdej wymienionej w ww decyzji (w jej poszczególnych punktach) działki ewidencyjnej mogłoby stanowić przedmiot osobnego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2492/12, LEX nr 1574641). A zatem nie było podstaw do wydania postanowienia odmownego, gdyż w niezaskarżonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakresie decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna. W konsekwencji, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 kpa, w oparciu o art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w oparciu o posiadaną wiedzę co do zakresu zaskarżenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. wydać zaświadczenie w objętym wnioskiem zakresie.