VII SA/Wa 162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015r, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł: na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. stwierdzam, że wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...] udzielającej W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w K. przy ul. K. [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że I. W. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...] udzielającą W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Wnioskodawca powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wyjaśniając, że w ostrej granicy z działką nr [...] stanowiącą jego własność inwestor zrealizował samowolnie budynek gospodarczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił postępowanie w sprawie. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe zakończył decyzją z dnia [...] października 2015r, nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. którą stwierdził, że decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednakże nie uchyla się zaskarżonej decyzji, albowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie I. W. wskazał, że od dnia doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...] udzielającej W.M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego upłynęło 5 lat. Z powodu upływu okresu 5 lat zaistniała przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. , a nie jak wadliwie wskazał organ pierwszej instancji przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. Z uwagi na upływ okresu 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...] i wystąpienie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. należało wskazać prawidłową podstawę prawną i okoliczności przesądzające o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...]. W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia , że wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009r, nr [...] udzielającej W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w K. przy ul. K. [...] nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że I. W. brał udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu, co potwierdza fakt doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2008 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestora na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną. Jednak decyzja kończąca to postępowanie tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] udzielająca W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego nie została I. W. doręczona. Niewątpliwie zatem wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził również, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]udzielającą W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zostało przeprowadzone wadliwie. PINB [...] nie podjął czynności wystarczających do ustalenia daty budowy kwestionowanego obiektu, czy to w postaci przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przesłuchania świadków, uzyskania dodatkowych dowodów z dokumentów. Nie wskazał dlaczego dał wiarę oświadczeniu inwestora, a nie dowodom złożonym przez I. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na charakter niniejszego postępowania podkreślając, że jest prowadzone w trybie wznowienia, który ogranicza możliwości orzekania co do istoty ze względu na upływ czasu. Decyzja oceniana w postępowaniu wznowieniowym została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r. i doręczona inwestorowi W. M. w dniu [...] marca 2009r. Oznacza to, że organy administracyjne nie posiadają już materialno prawnego upoważnienia do uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym pomimo wykazanej wadliwości postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB z dnia [...] października 2015r, nr [...] i orzeczenie o stwierdzeniu naruszenia prawa przez decyzję PINB [...] z dnia [...] stycznia 2009r w sytuacji nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący przyznał, że w sprawie wystąpiła sytuacja upływu terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom jednak nie oznacza to, że upływ terminu powoduje niemożność merytorycznego orzekania w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. Prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że od dnia doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] udzielającej W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stronom postępowania należało liczyć bieg pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. W tej sytuacji od dnia doręczenia ww. decyzji W. M. tj. od dnia [...] marca 2009r do chwili orzekania przez organ upłynęło 5 lat, czyli nastąpił upływ czasu, który uniemożliwił uchylenie decyzji. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425 - treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Upływ terminu zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12/122). Stąd też rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ którego działanie zaskarżono, wobec stwierdzenia upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej w trybie wznowieniowym i stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Stanowisko skarżącego, iż także w sytuacji zaistnienia wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. przeszkody do uchylenia decyzji, organy prowadzące postępowanie mają obowiązek - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – rozpoznać sprawę co do jej istoty jest nieuzasadnione. Zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania, co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1604/09, LEX nr 745097 , wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045). W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.