VII SA/Wa 2904/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D G kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...] wykonanego przez T G. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło zawiadomienie w sprawie wykonywania ogrodzenia działki nr ew. [...], od strony drogi publicznej - ul. [...] oraz w granicy z działką o nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. W dniu [...] października 2013 r., inwestor – T G zgłosił do Starosty [...] zamiar budowy nietrwałego ogrodzenia z siatki stalowej o wysokości 210 cm pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...], a działką o nr ew. [...]- drogą gminną. W dniu [...] grudnia 2013 r. organ dokonał kontroli ogrodzenia na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...], podczas której ustalił, że działka o nr ew. [...] (działka drogowa) od strony działki o nr ew. [...] na całej długości posiada ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych bez podmurówki. Siatka o wysokości 190cm jest zamocowana do słupków stalowych wykonanych z profilu zamkniętego 80x80 mm i wysokości 275 cm, osadzonych w stopach betonowych. Ogrodzenie na działkach nr ew. [...] i [...], od strony działki o nr ew. [...] (stanowiącej działkę drogową) jest poprowadzone w odległości 438 cm podczas gdy w zgłoszeniu ogrodzenie zlokalizowane było w granicy z działką o nr ew. [...]. Ogrodzenie od strony ul. [...] posiada takie same parametry techniczne jak od strony działki o nr ew. [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na budową nie wymaga budowa ogrodzeń, natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 obowiązkowi zgłoszenia podlega budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Inwestor dokonał zgłoszenia, jednak nie dochował warunków w nim zawartych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentacji wymaganej zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] nakazano inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] (działka drogowa), wykonanego od strony drogi publicznej, ul. [...] oraz w granicy z działką nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] - wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz z urzędu uchylił postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi D G, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd, stwierdził, iż nie ustalono czy droga stanowi inne miejsce publiczne, czy ogrodzenie jest obiektem budowlanym czy urządzeniem technicznym. Stwierdził ponadto, że pomimo iż dokonane przez inwestora zgłoszenie jest wadliwe, z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przed terminem 30 dniowym, pozostaje jednak w obiegu prawnym i wywołuje skutki prawne. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego, wezwał pełnomocnika D G, do wykazania interesu prawnego w z związku z realizacją przedmiotowego ogrodzenia. W dniu [...] sierpnia 2015 r. wpłynęły wyjaśnienia, z których wynikało, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie (sygn. akt [...]) o ustanowienie służebności drogi koniecznej, obejmujące działkę nr ew. [...]. Postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Wobec powyższych wyjaśnień, organ stwierdził na obecnym etapie postępowania brak jest interesu prawnego w załatwieniu sprawy przez wnioskodawcę – D G. Wskazał, że wnioskodawca posiada interes faktyczny, a nie prawny. Działka nr ew. [...] stanowi własność osoby fizycznej, w księdze wieczystej brak jest ograniczeń w korzystaniu z niej, w tym służebności. Postępowanie w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej jest w toku, a samo w sobie nie daje podstaw do ustalenia istnienia interesu prawnego. Zdaniem organu, sporne ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D G. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazała na pominięcie przez organ, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1851/14. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zobligowany jest uwzględnić słuszny interes obywateli, interes społeczny, w szczególności zaś zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Następnie organ odwoławczy wskazał, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mówić można w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień, natomiast przedmiotowe odnoszą się do "przedmiotu" postępowania, czyli w sprawach budowlanych będą to z reguły roboty budowlane, co do których organ nadzoru może prowadzić postępowanie w ramach ustawowych kompetencji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie pod sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej obejmującej działkę nr ew. [...], które nie zostało prawomocnie zakończone. Powołując art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że podmiot posiadający tylko interes faktyczny, nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w jego rozumieniu i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił zdanie organu powiatowego, o braku interesu prawnego D G w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Działka nr ew. [...] stanowi własność T G, w księdze wieczystej tej nieruchomości brak jest służebności lub innych ograniczeń w możliwości korzystania z niej. Sam fakt, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie pod sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej obejmującej działkę nr ew. [...] nie przesądza o istnieniu interesu prawnego D G. Zdaniem [...] WINB, D G ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, czego nie należy jednak utożsamiać z interesem prawnym. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że składająca odwołanie nie posiada żadnego tytułu prawnego do występowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego jako strona. Skargę na powyższą decyzję złożyła D G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, brak ustalenia, że działka nr ew. [...] będąca jej własnością ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr ew. [...] będącą własnością T G, 2. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie za udowodnione za pomocą dokumentów urzędowych (postanowienia sądu powszechnego), że jej działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr ew. [...], 3. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie nie dotyczyło interesu : prawnego skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r.. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zapadły w warunkach naruszających normy art. 6, 7 i 77 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a.. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., umarzającą postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, w sprawie ogrodzenia działki o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie niniejszej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął w reakcji na pismo D G z dnia [...] października 2013 r., informujące o samowolnym wykonaniu ogrodzenia działki o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dokonaniu oględzin, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, uznając iż wykonane zostało bez wymaganego zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi D G, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd, stwierdził, iż nie ustalono czy droga stanowi inne miejsce publiczne, czy ogrodzenie jest obiektem budowlanym czy urządzeniem technicznym. Stwierdził ponadto, że pomimo iż dokonane przez inwestora zgłoszenie jest wadliwe, z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przed terminem 30 dniowym, pozostaje jednak w obiegu prawnym i wywołuje skutki prawne. Przypomnienie takiego toku postępowania jest istotne, gdyż wskazuje, że organy nadzoru budowlanego, ani Sąd nie kwestionowały interesu prawnego D G na wcześniejszych etapach postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, obowiązkiem organu było odniesienie się do jej meritum z uwzględnieniem wskazań sądu zawartych w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/14. Tymczasem podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stał się art 105 § 1 kpa i ustalenie, iż prowadzone przez 2 lata postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż osoba której pismo zainicjowało postępowanie nie posiada przymiotu strony, mając jedynie interes faktyczny a nie prawny. Należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" może być decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W sprawie niniejszej takiej sytuacji jednak nie było. Organ nadzoru budowlanego ma nie tylko ustawowe kompetencje ale i obowiązek działać w zakresie wynikającym z przepisów Rozdziału 8 Prawa budowlanego. Wynikająca z art. 84 prawa budowlanego zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu, nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie może złożyć strona. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że pismo (pełnomocnika) skarżącej z dnia [...] października 2013 r. było sygnałem do podjęcia postępowania administracyjne, w konsekwencji czego organ formalnie wszczął je w dniu [...] stycznia 2014r.( zawiadomienie o wszczęciu). Skoro organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.), a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2), to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie aktu administracyjnego kończącego wszczęte postępowanie. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przyczyną umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ogrodzenia działki o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...] nie mogło być stwierdzenie, że brak jest interesu prawnego po stronie D G, w sytuacji gdy z wcześniejszych ustaleń organu wynikało, iż istnieje konieczność oceny legalności robót budowlanych wykonanych przez T G na działce nr [...]. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie iż "uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Op 393/13, LEX nr 1395448. Niewątpliwie w przedmiotowej konfiguracji działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, nie mogło być powodem ustalenia, iż zaszła bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca umorzeniem go w trybie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ocenę braku przymiotu strony osoby inicjującej to postępowanie, które w istocie powinno toczyć się z urzędu. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając , iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 6, 7, 77 w związku z art.105 § 1 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.).