I OSK 846/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 582/16 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 582/16, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] (punkt 1 sentencji) oraz zasądził od Wojewody Ł. na rzecz skarżącej L. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 sentencji). Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. L. S. zwróciła się do Starosty Z., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną, oznaczony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...] marca 2002 r. za nr [...] – [...] jako działki nr [...] o pow. 0,0317 ha, [...] o pow. 0,0612 ha i nr [...] o pow. 0,1120 ha obrębu S. gm. O. Starosta Z., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr: [...],[...] i [...], położone w S., w gminie O., wskazując, że wnioskująca nie legitymuje się ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa spornych działek. Od decyzji tej L. S. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Wojewoda Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 ustawy, jest nie tylko złożenie stosownego wniosku w przewidzianym ustawowo terminie przez uprawniony podmiot, ale również funkcjonowanie w obrocie prawnym deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przysługiwanie tytułu prawnego do spornego gruntu na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego. Odszkodowanie, jako rekompensata za odebrane prawo własności, przysługuje właścicielowi, który utracił prawo własności. O ile w realiach sprawy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w terminie wskazanym w ustawie przez osobę legitymującą się prawem własności do spornego gruntu, to nie nastąpiło odjęcie wnioskodawczyni tytułu własności. Objęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] uregulowane są w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księdze wieczystej KW Nr [...], w której jako właścicielka nieruchomości wpisana jest L. S. (dowód: odpis zwykły księgi wieczystej wg stanu na dzień [...] kwietnia 2016 r.). Dokumentem, na podstawie którego L. S. wstąpiła w prawo własności nieruchomości jest akt notarialny - umowa darowizny Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Ponadto, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności części nieruchomości położonej w S., w gminie O., oznaczonej na mapie z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] jako działki: nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem [...] lipca 2005 r. Organ właściwy w zakresie orzekania o odszkodowaniu jest związany rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przy czym decyzja ta, w kontekście oceny zasadności ustalenia odszkodowania, stanowi wyłączny dowód na okoliczność nabycia własności przez podmiot publicznoprawny. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy warunkuje prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania, ale i w przypadku odmowy nabycia mienia przez podmiot publicznoprawny niejako przesądza o braku zasadności odszkodowania. Skoro więc w orzeczeniu Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie zostało potwierdzone nabycie prawa własności gruntu przez podmiot publicznoprawny, czyli nie nastąpił skutek nabycia własności z mocy ustawy, to tym samym nie odjęto prawa własności gruntu wnioskodawczyni, a zatem nie jest należne odszkodowanie ustalane w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego też, decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o odmowie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu wiąże organ właściwy w zakresie orzekania o odszkodowaniu dopóki ewentualnie nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym samo uruchomienie procedury mającej na celu orzeczenie nieważności tego aktu administracyjnego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji kończącej postępowanie wszczęte z wniosku o odszkodowanie. Jak wynika z dokonanych ustaleń, przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa prowadzone jest z wniosku L. S. z dnia [...] grudnia 2013 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Dla niniejszego postępowania kwestia powyższa nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego, mogącego uzasadniać zawieszenie postępowania odszkodowawczego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. objęta jest wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. W przypadku wydania przez Ministra orzeczenia stanowiącego o nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. istnieje natomiast możliwość późniejszego wzruszenia decyzji odszkodowawczej we właściwym trybie. Na decyzję Wojewody Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła L. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2016 r. lub stwierdzenie nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że wydane zostały one z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wydanego wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia oraz nie dokonano gruntownej oceny materiału dowodowego, co narusza unormowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd ocenił, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w jakim trybie skarżąca - jej poprzednicy prawni - zostali pozbawieni władztwa nad spornymi nieruchomościami a pełną weryfikację wniosków organów, poza powyższym brakiem utrudniała znacząco okoliczność, iż sąd dysponował kserokopią akt administracyjnych. Sąd wskazał jednocześnie, że z zapisu księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Z. wynika, że L. S. od [...] stycznia 2003 r. (data aktu darowizny) pozostaje właścicielką nieruchomości - działek położonych w S., w gminie O., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...]. W aktach sprawy znajdują się także dokumenty wskazujące, że na działkach tych urządzone są ulice, opatrzone nazwami. Na karcie 148 tomu I akt adm. znajduje się kserokopia wypisu z KW - zawiadomienie o zmianie, w którym to dokumencie jako właściciel wszystkich tych działek na dzień [...] lipca 2003 r. figuruje Skarb Państwa, władający Urząd Gminy O. zaś jako przeznaczenie tych działek wskazano drogi powszechnego korzystania - ul. W. i O. w S. Zmiana dotyczyła wpisu właściciela – L. S., charakter i przeznaczenie gruntu pozostały bez zmian. Również w ewidencji gruntów z 2014 r. widnieje zapis, że każda z trzech działek ma status działki ulicznej, przy czym działki [...] i [...] stanowią ul. O., zaś działka [...] ul. W. Właścicielką pozostaje L. S. (wypis z rejestru gruntów – k.151tomu I [...]). Sąd zaznaczył, że z akt administracyjnych nie wynika, co było podstawą zmiany wpisu właściciela, a w szczególności, czy zmiana ta spowodowana była jedynie darowizną ze strony F. S. Nie wyjaśniono też, na jakiej podstawie i do kiedy jako właściciel działek [...] [...],[...] wpisany był Skarb Państwa, a zwłaszcza czy miało to związek z powołaną wyżej informacją Wójta Gminy O., iż nieruchomości zostały przeznaczone po drogę w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1928 r. Sąd wskazał, że być może ustalenie okoliczności i czasu pozbawienia dotychczasowego właściciela nieruchomości pozwoli na wyjaśnienie przesłanek, dla których to Skarb Państwa widniał w księdze wieczystej jako właściciel spornych działek, zaś Gmina jako władający nimi jeszcze w 2003 r. Sąd zaznaczył przy tym, że z dokumentacji zebranej przez organ I instancji wynika, że organy gminy podejmowały próby nadania owym działkom - ulicom statusu drogi gminnej. Na tę okoliczność powołuje się Wójt Gminy O. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r., skierowanym do L. S. W tym samym piśmie Wójt Gminy O. powołuje się na fakt nieodpłatnego pozyskania tych nieruchomości pod budowę ulic w trybie rozporządzenia Prezydenta RP z 16 listopada 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli pod realizację ulic. Jak wynika z załączonej do akt sądowych przez skarżącą uchwały zarządu Gminy w O. z dnia [...] grudnia 2000 r., organ ten ustalając przebieg dróg gminnych na terenie gminy O. uwzględnił ulice W. i O. w miejscowości S. Sąd zauważył, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły wyniku toczącego się w Sądzie Rejonowym w Z. z wniosku Wójta Gminy O. postępowania o nabycie przez zasiedzenie spornych nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczności te mają zaś znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania. Niezależnie bowiem od braku decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa spornych nieruchomości przez Skarb Państwa - co stanowi przesłankę konieczną orzeczenia o odszkodowaniu w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - faktem bezspornym pozostaje, że skarżąca (jej poprzednicy prawni) zostali faktycznie pozbawieni prawa korzystania z nieruchomości. Poza sporem jest, że trzy objęte wnioskiem L. S. nieruchomości stanowią obecnie ogólnodostępne ulice w miejscowości S. Istotne jest też, że organ gminy czynił starania nadania owym działkom statusu dróg gminnych, na przeszkodzie zaś stało niedotrzymanie parametrów technicznych. Świadczy to również o tym, że intencją było wywłaszczenie pod drogi publiczne. Ten błąd realizacji inwestycji w istocie uniemożliwia uzyskanie odszkodowania w trybie powołanej w decyzji ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Tak więc następstwa błędów organów administracji publicznej ponosi jedynie skarżąca. W ocenie sądu taka sytuacja jest jednak nieakceptowalna z punktu widzenia zasady praworządności, z punktu widzenia zasady umacniania autorytetu Państwa działaniami organów administracji publicznej (art. 11 k.p.a.). Sąd wskazał jednocześnie, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 129 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Sąd podkreślił, że uwadze organów umknęło, że skarżąca już w odwołaniu z dnia [...] września 2005 r. (od decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2005 r.) żądała wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podkreślając, że w jej ocenie niemożność jego przyznania w wybranym przez organy trybie nie powinna zamykać drogi do rozważań o zasadności żądania, w tym np. w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd ocenił przy tym, że w niniejszej sprawie zachodzą obie przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Bezsprzecznie bowiem pozbawienie właściciela prawa korzystania z nieruchomości, przeznaczenie jej na cele publiczne stanowi formę wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i winno zatem nastąpić za stosownym odszkodowaniem, co wynika z normy powołanego przepisu Konstytucji. Sytuacja, w której fizycznie odejmuje się władztwo nad nieruchomością, odmawiając przejęcia własności i wypłaty odszkodowania, jednocześnie twierdząc, że dotychczasowy właściciel nadal nim pozostaje jest nie do zaakceptowania w Państwie prawa. Pozbawienie prawa do nieruchomości nie może być utożsamiane wyłącznie z utratą tytułu prawnego przez dotychczasowego właściciela i jego przejściem na rzecz innego podmiotu w związku z realizacją celu publicznego. Wykładnia przepisu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995r., nr 36, poz. 175/1 ze zm.) dokonana w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) wskazuje, iż pozbawienie prawa do nieruchomości następuje także jako skutek ingerencji ze strony władzy publicznej w swobodne korzystanie przez właściciela z przysługującemu mu prawa własności, chociażby w następstwie odjęcia wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania przedmiotu własności, przy jednoczesnym, formalnym zachowaniu dotychczasowego tytułu prawnego do nieruchomości. W wyroku tym Trybunał wskazał, iż działania władzy publicznej polegające na pozbawieniu posiadania i korzystania z nieruchomości, które w praktyce znacząco ograniczają możliwość efektywnego czerpania przez właściciela korzyści z przysługującego mu prawa, powodują naruszenie prawa do poszanowania własności, a więc normy art. 1 Protokołu Nr 1 stanowiącej, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia oraz że nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, że ponieważ Skarb Państwa - obecnie Gmina O. - objęła sporne nieruchomości we władanie nie na skutek działań cywilnoprawnych, a realizując uprawnienia władcze, w trybie działań administracyjnych, dlatego też, w ocenie Sądu, również wykorzystując pozycję władczą organy winny znaleźć takie rozwiązanie, które pozwoli wnioskodawczyni uzyskać stosowną rekompensatę za faktyczne pozbawienie prawa do nieruchomości, zwłaszcza że to jedynie organ a nie właścicielkę obciąża przyczyna niemożności uwzględnienia żądania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. W takim stanie faktycznym, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa i praworządności byłoby odsyłanie skarżącej na drogę postępowania przed sądem powszechnym w celu uzyskania stosownej rekompensaty. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z faktycznym pozbawieniem skarżącej jej własności, co stanowi zarówno o braku poszanowania przez władze publiczne mienia skarżącej, jak i o faktycznym pozbawieniu mienia, w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Ł., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub ewentualnie oddalenia skargi na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Ł. zarzucił, że wyrok ten wydany został z naruszeniem następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 punkt 1 litera c w związku z art. 3 § 1 i § 2 punkt 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu skarżącego kasacyjnie i organu I instancji pod względem zgodności z prawem, polegające na nieuprawnionej ingerencji sądu administracyjnego w kompetencje organów administracji obu instancji i przejęcie funkcji administracji przez ten sąd, gdy przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, przy braku utraty prawa własności nieruchomości i braku statusu drogi publicznej, wydane zgodnie z prawem w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony i zgodnie z tym wnioskiem, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien zastosować przepis art. 151 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przez organy obu instancji zasad wymienionych w tych przepisach i uczynienie nieuprawnionego zarzutu niewyjaśnienia przez organy obu instancji okoliczności faktycznych i braku gruntownej oceny materiału dowodowego, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznając wniosek strony wszczynającej postępowanie organ administracji (organy administracji) podjął wszelkie czynności do dokładnego rozpoznania sprawy i rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w postępowaniu prowadzonym na podstawie konkretnie wskazanej i konsekwentnie podtrzymanej przez stronę podstawy prawnej orzekania, mającej zastosowanie w przypadku zajęcia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod drogę publiczną; - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności pobieżne przytoczenie stanowiska organu administracji zawartego w zaskarżonej decyzji organu administracji II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji, nieuprawnione dokonanie analizy sprawy ponad żądanie strony i uczynienie z tego powodu zarzutu naruszenia art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organy administracji, których nie da się pogodzić z rzeczywistym stanem faktycznym i stanem prawnym, bez naruszenia prawa; - art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, wobec związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1199/05. Jednocześnie, w ocenie Wojewody, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany został z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na błędnej wykładni art. 129 ust. 5 punkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie możliwości jego zastosowania w realiach niniejszej sprawy, podczas gdy nie nastąpiło pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy uniemożliwia jego zastosowanie, a tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzając jednocześnie, że wcześniejszy wniosek złożony był w oparciu o ustawę Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną L. S. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych lub jej oddalenie, gdyż zawiera nieusprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Materialnoprawna podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadził generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Stosownie do ust. 2 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Z art. 73 ust.4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca L. S. jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działki położone w S., w gminie O., oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...],[...] i [...]. Bezsporne jest również, że Wojewoda Ł. ostateczną decyzją nr [...]z dnia 13 czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności części nieruchomości położonej w S., w gminie O., oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzja ta jako ostateczna podlega wykonaniu od dnia [...] lipca 2005 r. W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania skarżącej odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73. ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w sprawie z wniosku złożonego przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2003 r. Zaskarżona decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r., a także poprzedzająca ją decyzja Starosty Z. z dnia [...] lutego 2016 r. są zatem zgodne z prawem. Wskazane powyżej bezsporne okoliczności sprawy były wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej brak podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a., jako że przy wydawaniu tych decyzji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd I instancji uzasadnił uchylenie decyzji organów obu instancji opierając się na argumentacji wynikającej z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania tezy sformułowane w tym orzeczeniu, jako że odnosi się ono do zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniu tym stwierdził bowiem, że Polska, odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału, naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. W sprawie tej skarżący zostali zobligowani do zbudowania dróg, poniesienia kosztów związanych z ich budową, a następnie ich utrzymaniem, a także akceptowania, iż będą one przedmiotem publicznego użytku. Należy mieć przy tym na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny przeciwko Polsce odnosi się do odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi wewnętrzne, które może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2375/12 dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma natomiast ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie charakter procesowy a nie materialnoprawny, stąd też nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi bowiem wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Jedną z takich sytuacji jest właśnie odszkodowanie za nabycie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., I OSK 3077/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, brak było jednakże podstaw prawnych do zobowiązania organu administracji do szukania takiego rozwiązania, które pozwoli skarżącej uzyskać stosowną rekompensatę za faktyczne pozbawienie prawa do nieruchomości z tego powodu, że to jedynie organ obciąża przyczyna niemożności uwzględnienia żądania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. W szczególności zaś podstawy takiej nie może stanowić art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ani też art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżącej przysługuje bowiem w dalszym ciągu prawo własności nieruchomości stanowiącej działki objęte niniejszym postępowaniem. W przypadku naruszenia prawa własności, właścicielowi nieruchomości przysługują roszczenia przewidziane w przepisach prawa cywilnego, a dla ich dochodzenia właściwa jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Z powodu natomiast stwierdzonej - również przez Sąd I instancji - niemożności uwzględnienia żądania skarżącej w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., jako że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2003 r., stąd też nie mogło ono stanowić kontynuacji postępowania kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1199/05. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i na podstawie art. 188 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania skarżącej kosztami postępowania na podstawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.