III SA/Wa 2639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia hipoteki przymusowej oddala skargę Skarżący G. Z. pismem z 6 czerwca 2014r. wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o pilne podjęcie postępowania mającego na celu skuteczne usunięcie z działu IV księgi wieczystej [...] wpisu na kwotę 2.674,80 zł. Postanowieniem z 12 września 2014r. Prezydenta Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie wykreślenia wpisu z dnia 5 sierpnia 2013r. do działu IV księgi wieczystej [...] hipoteki przymusowej w kwocie 2.674,80 zł. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Z. wskazał na treść art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749) – dalej "O.p." – a także wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013r., poz. 707 ze zm.) prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych, w tym przypadku właściwy jest Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Z.. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie twierdząc, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Kolegium) postanowieniem z 23 lipca 2015r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepis art. 165a O.p. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Jest on podyktowany ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie (art. 208 O.p.), mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie wszczynane na wniosek toczy się w dwóch fazach. Stosownie do treści art. 165 § 3 O.p. z dniem doręczenia organowi podatkowemu żądania strony następuje wszczęcie postępowania, jednak jest to faza postępowania wstępnego, w którym organ podatkowy bada, czy podanie pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania podatkowego. Użyty w przepisie zwrot "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2007r., III SA/Wa 2207/06, LEX nr 328123). Kolegium dodało, że jeżeli pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania organ podatkowy dokona wszczęcia takiego postępowania, to stwierdzając następnie bezprzedmiotowość postępowania podatkowego w jego toku, powinien je umorzyć na podstawie art. 208 O.p. Następnie Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 23 ustawy o księgach wieczystych i hipotece prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. W związku z powyższym zarzuty zażalenia nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, zaś organ podatkowy I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania podatkowego. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia lub zmianę. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania podatkowego powinno wskazywać ustalone przez organ podatkowy przesłanki zastosowania kwalifikacji prawnej, będącej podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania podatkowego. Zaskarżone postanowienie z tego punktu widzenia jest wadliwe: wskazuje się wprawdzie prawną podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 165a § 1 O.p., jednakże nie wiadomo jakie okoliczności mają decydować o wypełnieniu w tej konkretnej sytuacji poszczególnych przesłanek tego przepisu. Nie można uznać, że uzasadnieniem decyzji jest wskazanie siedziby organu prowadzącego księgi wieczyste. W ocenie Skarżącego zaskarżone postanowienie nie odnosi się do istotnych naruszeń przepisów postępowania i naruszeń przepisów prawa materialnego organu pierwszej instancji, skupiając się na prezentacji własnego, niczym nie uzasadnionego, poglądu o niedopuszczalności wniosku o podjęcie działań w celu wykreślenia przedmiotowej hipoteki przymusowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, ze zm., dalej "P.p.s.a."), na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, należy stwierdzić, iż doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień powodujących obowiązek wycofania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią jest uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonym postanowieniu, iż zasadne było wydanie przez Prezydenta Miasta Z. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia wpisu z dnia 5 sierpnia 2013r. w dziale IV księgi wieczystej [...] hipoteki przymusowej w kwocie 2.674,80 zł. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym, czy postępowanie może być wszczęte na żądanie strony, rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego (podatkowego). Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że art. 165 § 1 O.p. jest przepisem procesowym, który nie tworzy dla stron postępowania uprawnień do żądania wszczęcia postępowania niewynikających dla nich z materialnego prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2004r., FSK 582/04, publ. LexPolonica nr 390336). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2004r., sygn. akt FPS 583/2004 stwierdził, że wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (organu podatkowego). Zatem, co do zasady postępowanie może być wszczęte na żądanie strony (art. 165 § 1 O.p.). Zauważyć jednocześnie trzeba, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony wyróżnia się dwie fazy: fazę wstępną i fazę zasadniczą. W fazie wstępnej tego postępowania organ podatkowy bada, czy podanie pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową oraz czy nie zachodzą inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania podatkowego (art. 165a § 1 O.p.). Unormowanie to służy usprawnieniu procedowania przez organy podatkowe, jak również uwzględnia zasady ekonomiki postępowania wyrażone w art. 125 § 1 O.p. Jeżeli wstępna analiza wniosku prowadzi do stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to postępowanie podatkowe zakończone jest w fazie wstępnej. W takim przypadku brak jest podstaw do prowadzenia całego postępowania podatkowego – w fazie zasadniczej (postępowania głównego). Zatem art. 165a § 1 O.p. daje organowi podatkowemu prawo odmówienia wszczęcia postępowania na żądanie złożone przez osobę nie będącą stroną postępowania bądź gdy z jakichkolwiek innych przyczyn wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne. Inne przyczyny, o których mowa w tym przepisie, to w szczególności brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści w trybie postępowania podatkowego, sytuacja w której w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, czy też sytuacja w której wydana już została decyzja podatkowa (por. Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008, B. Adamiak. J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Unimex Warszawa 2008, str. 691). Zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługują poglądy podnoszone w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że zwrot "z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyroki: WSA w Warszawie z 22 stycznia 2007r. III SA/Wa 3288/06; WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2008r., I SA/Po 1228/08, LEX nr 497628, WSA w Poznaniu z 11 lutego 2009r., I SA/Po 1347/08, LEX nr 497766, WSA w Olsztynie z 4 lutego 2009r., I SA/Ol 551/08, LEX nr 491816; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że żądanie wszczęcia postępowania nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa podatkowego. Treść tego żądania określa przedmiot postępowania. W rozpoznawanej sprawie Skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o podjęcie postępowania mającego na celu wykreślenie wpisu z dnia 5 sierpnia 2013r. w dziale IV księgi wieczystej [...] hipoteki przymusowej w kwocie 2.674,80 zł. Zważyć w związku z tym należy, że kwestie związane z ustanowieniem lub wykreśleniem hipoteki uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013r., poz. 707 ze zm.). A zgodnie z ustawą z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) sprawy z zakresu hipoteki i ksiąg wieczystych zastrzeżone są dla sądów powszechnych – sądów rejonowych. A zatem ocena skutków czynności prawnych dokonywanych (m.in. w postępowaniu egzekucyjnym) dla bytu prawnego ustanowionych na nieruchomościach hipotek, w tym hipotek przymusowych zabezpieczających zobowiązania lub zaległości podatkowe, należy do sądów powszechnych prowadzących księgi wieczyste. Zgodnie z art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie wygaśnięcia hipoteki wierzyciel obowiązany jest dokonać wszelkich czynności umożliwiających wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Należy jednak pamiętać, że wskazany przepis nie nakłada na organ, który jest wierzycielem hipotecznym obowiązku wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki czy wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wykreślenie hipoteki, która jest ustanowiona na jego rzecz. Na organie (wierzycielu hipotecznym) spoczywa obowiązek umożliwienia właścicielowi nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę dokonanie takiego wykreślenia mającego na celu doprowadzenie do zgodności stanu rzeczywistego ze stanem wynikającym z księgi wieczystej. Podstawą wykreślenia byłby dokument (zaświadczenie) wydany przez organ, z którego wynikałoby, iż dłużnik uregulował zaległość, która z kolei stanowiła podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zważyć jednakże należy, że wyrażenie zgody przez wierzyciela na wykreślenie hipoteki jest czynnością cywilnoprawną, a nie działaniem z zakresu administracji publicznej, tym samym nie istnieje decyzyjny tryb załatwiania takich spraw. Dotyczy to wszystkich wierzycieli, w tym wierzycieli publicznoprawnych. Zauważyć również należy, że przepis art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zobowiązuje do wydania właścicielowi nieruchomości stosownego dokumentu umożliwiającego wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Wskutek wygaśnięcia hipoteki wpisanej do księgi wieczystej powstaje stan niezgodności pomiędzy stanem wynikającym z treści księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym w celu jego usunięcia potrzebne jest wykreślenie hipoteki do czego potrzebne są dokumenty potwierdzające to wygaśnięcie. Jeżeli wierzyciel posiada stosowne dokumenty umożliwiające wykreślenie hipoteki to jest zobowiązany wydać je właścicielowi obciążonej nieruchomości. W przypadku gdy wierzyciel odmawia wydania dokumentów jedyną drogą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem wynikającym z treści księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym jest powództwo na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W tym miejscu zasadnym wydaje się przytoczenie rozważań wynikających z wyroku Sądu Najwyższego z 16 listopada 1998r., I CKN 885/97, z których wynika, iż po wygaśnięciu wierzytelności zabezpieczonej hipoteką i odmowie dokonania przez wierzyciela czynności umożliwiającej wykreślenie hipoteki, dłużnik może domagać się wykreślenia wpisu w drodze powództwa (art. 10 w zw. z art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Z chwilą wygaśnięcia wierzytelności wygasa hipoteka, jak stanowi art. 94 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a treść księgi wieczystej, w której taka hipoteka formalnie nadal figuruje, jest - od chwili wygaśnięcia wierzytelności - niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji właściciel może żądać od wierzyciela usunięcia tej niezgodności (art. 100 i 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli wierzyciel hipoteczny nie wyrazi zgody na wykreślenie hipoteki, dłużnik może wytoczyć powództwo na podstawie art. 10 tej ustawy. Powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ma na celu usunięcie rozbieżności w tym przepisie wskazanej. Powyższa okoliczność pozostawia tym samym dłużnikowi możliwość zniwelowania braku działania wynikającą z dyspozycyjności art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z powyższego wynika, że sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym. Sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Wierzyciel hipoteczny występuje w takiej sprawie, jako strona postępowania wieczystoksięgowego, pozbawiona atrybutów władczych. Cywilnoprawny tryb wykreślenia wpisu hipoteki z księgi wieczystej wyklucza zatem przyjęcie, że złożenie lub odmowa złożenia wniosku o wykreślenie hipoteki przez organ podatkowy wymaga od tego organu podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej czy też wydania innego aktu administracyjnego. Wniosek dłużnika o wystąpienie przez organ podatkowy z żądaniem wykreślenia hipoteki nie wszczyna zatem postępowania podatkowego, które podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, aby załatwienie sprawy wykreślenia wpisu hipoteki z księgi wieczystej miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu, czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądana przez Skarżącego czynność ma charakter cywilnoprawny. Tylko właściwy sąd rejonowy jest uprawniony w sprawach o wpis i wykreślenie hipoteki w księdze wieczystej. W konsekwencji uznać należało, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie z wniosku Skarżącego winien mieć zastosowanie art. 165a O.p. Wniosek Skarżącego nie mógł być bowiem merytorycznie rozpoznany, a zatem zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania. Ponadto podkreślenia wymaga, że przyjęty przez organ podatkowy w niniejszej sprawie z wniosku Skarżącego sposób procedowania stanowi gwarancję należytego działania organu podatkowego z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz z uwzględnieniem interesu prawnego strony i jej uprawnień procesowych, w tym prawa do wniesienia środka zaskarżenia do organu odwoławczego (zasada dwuinstancyjności postępowania) oraz prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i poddanie jego kontroli działania organu, a w konsekwencji ocenę czy dane żądanie mogło być rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z wnioskiem strony, czy nie. Stąd należy uznać, że takie działanie organu było właściwe. Udzielenie bowiem jedynie pisemnej informacji o stanowisku organu odnośnie tego żądania takiej gwarancji nie daje. Tak więc wobec braku podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za wadliwe zarzuty podniesione w skardze, w tym zarzut naruszenia art. 165a § 1 O.p., należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.