II OSK 661/17

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 10 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 934/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. pismem z dnia (...) sierpnia 2016 r. złożył do WSA w Gliwicach skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy S. na 2016 r. W ocenie Prokuratury Rejonowej w P. § 9 i § 10 ww. uchwały Rady Gminy S. naruszają art. 2 ust. 1; art. 3; art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zatem jej wejście w życie może nastąpić po publikacji, a "wykonanie" (jako prawa miejscowego) nie może być ograniczone do organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. zakwestionowała stanowisko skarżącego. Zdaniem Rady Gminy S. wydana przez nią uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie formułuje norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i dlatego zobowiązany do jej wykonania jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji nie mogła być opublikowana w sposób właściwy dla aktów prawa miejscowego. WSA w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego. Zasadnym byłyby zarzuty Prokuratora dotyczące terminu wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. i podmiotu zobowiązanego do jej wykonania, gdyby uchwała ta po zbadaniu przez Sąd pierwszej instancji była aktem prawa miejscowego. WSA w Gliwicach nie podzielił zdania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P., który powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywiódł tezę, że program ochrony nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, ponieważ nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnych (skierowanych do nieokreślonych adresatów). Uchwała ta nie wywiera "skutków zewnętrznych" oraz nie została ogłoszona w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Określa ona w istocie jedynie obowiązki jednostek organizacyjnych gminy i innych podmiotów podporządkowanych organizacyjnie (bądź na mocy umów cywilnoprawnych) organowi wykonawczemu gminy. Tym samym nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące zobowiązanego do wykonania uchwały oraz daty jej wejścia w życie, są niezasadne. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę W skardze kasacyjnej Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.), w związku z art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego podczas, gdy treść uchwały wskazuje, że jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy uchwała nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2016 r. jest aktem prawa miejscowego lub też nie jest takim aktem. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego, w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, opub. w LEX nr 2199460 wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, opub. w LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, opub. w ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, opub. w Lex nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, opub. w LEX nr 2346710. W szczególności należy stwierdzić, że uchwała nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2016 r. wprost nakłada obowiązki na przedsiębiorcę wykonującego zadania w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, na schronisko dla bezdomnych zwierząt zlokalizowane poza granicami Gminy S. (§ 2 ust. 2 ww. uchwały). § 2 ust. 4 uchwały określa jakie czynności będą podejmowane wobec bezdomnych zwierząt po ich odłowieniu oraz wobec zwierząt gospodarskich odebranych ich właścicielom. § 5 pkt 1 uchwały nakłada obowiązki poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt na odławiającym zwierzęta oraz schronisku dla zwierząt. § 2 ust. 7 nakłada na odławiającego bezdomne zwierzęta i na schronisko dla zwierząt obowiązek udzielania informacji osobom poszukującym zaginionych zwierząt. Przytoczone przepisy wskazują na nakładane obowiązki na przedsiębiorcę odławiającego bezdomne zwierzęta oraz przedsiębiorcę prowadzącego schronisko dla zwierząt i w ramach wykonywania tych obowiązków następuje bezpośrednie odebranie zwierząt ich właścicielom. Tym samym o ile można się zgodzić, że podmioty zewnętrzne wobec administracji samorządowej z chwilą powierzenia im zadań publicznych do wykonywania stają się częścią szeroko rozumianej funkcjonalnie administracji samorządowej ponieważ wykonują zadanie publiczne w zastępstwie jednostki samorządowej i poprzez powierzenie takiego zadania podmiotowi zewnętrznemu nie przestaje ono mieć charakteru publicznego, to jednak zakres uprawnień i obowiązków przypisanych takim przedsiębiorcom, które wprost ingerują w prawo własności podmiotów zewnętrznych lub nakazują udzielania informacji właścicielom takich zwierząt, pozwala na zakwalifikowanie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Częściowo trafnym jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego art. 42 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Uchwała nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2016 r. została podjęta w formie uchwały. Co istotne, rada gminy jako organ kolegialny podejmuje tylko uchwały i to niezależnie od tego, jakie nazwy mają te uchwały. Tym samym nie można stwierdzić, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 41 ust. 1 ww. ustawy skoro tego artykułu nie stosował. Także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Tym samym niezasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wobec uchwały nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2016 r. nie istnieje wymóg jej ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak postawiony zarzut jest więc zasadny. Także art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, a ww. uchwała jest właśnie takim aktem. Takie ogłoszenie powinno nastąpić bezzwłocznie, o czym stanowi art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ale przepis ten skierowany jest nie do organów gminy, ale do organu promulgacyjnego, czyli właściwego wojewody. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie błędną wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji co do terminu wejścia w życie ww. uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. To z mocy ww. przepisu ustawy wynika termin wejścia w życie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego. Wprawdzie w przypadku, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy), a nawet istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ww. ustawy), to jednak w tej sprawie żadne ważne interesy państwa ani też inne okoliczności nie uzasadniały wejścia w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Tym samym ww. uchwała powinna wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wreszcie zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11a (w uzasadnieniu precyzując, że chodzi o art. 11a ust. 2) ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przytoczona treść wprost wskazuje, że program ten zawiera normy prawne skierowane do właścicieli zwierząt w zakresie obejmującym odławianie i traktowanie zwierząt domowych oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej. Przytoczone przepisy przesądzają o tym, że taki program jest aktem prawa miejscowego. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach skargi kasacyjnej skargę i częściowo ją uwzględniając stwierdził nieważność § 10 zaskarżonej uchwały. Nie jest natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że nie było istotnym naruszeniem prawa wskazanie w § 9 zaskarżonej uchwały Wójta Gminy S. jako organu wykonującego tę uchwałę. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje uprawnienie organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego na terenie gminy, a art. 42 ww. ustawy określa, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego reguluje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (tak por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1033/10, opub. w LEX nr 737686). Nie oznacza to jednak, że samo powierzenie w konkretnej uchwale wójtowi obowiązku wykonania uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Organ stanowiący posiada ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na organ wykonawczy jako odpowiedzialny za jej wykonanie. Przy czym nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa stwierdza się nieważność uchwały lub jej części. W zakresie zaskarżenia obejmującym § 9 uchwały Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, nie występuje istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w zakresie obejmującym żądanie strony skarżącej kasacyjnie o stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonej uchwały, skargę kasacyjną oddalił.