II GSK 911/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia X. Sp. z o.o. Sp.k. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 92/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi X. Sp. z o.o. Sp.k. w W. na decyzję bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zawodowego postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt V SAB/Wa 92/15, odrzucił skargę X. Sp. z o.o. Sp.k. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania odwołania. Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy: W dniu [...] lutego 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: skarżąca) o wydanie świadectwa zawodowego dla M. K.-M. uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca została poinformowana o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie, w terminie 7 dni kopii aktualnego zezwolenia na urządzanie loterii promocyjnej. Spółka nie uzupełniła przedmiotowego wniosku we wskazanym terminie. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek skarżącej o wydanie świadectwa zawodowego dla M. K.-M. nawiązujący do wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca została poinformowana, że do czasu wyjaśnienia kwestii podejrzenia, że ww. osoba nie posiada nienagannej opinii, która jest warunkiem niezbędnym do wydania przez Ministra Finansów świadectwa zawodowego nie jest możliwe wyznaczenie terminu egzaminu zawodowego dla tej osoby. Równocześnie pismem z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] Departament Regulacji Rynku Gier wystąpił do Urzędu Celnego I w W. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie rodzaju stwierdzonych przez organ, w trakcie postępowania karnego skarbowego, nieprawidłowości dotyczących osoby M. K.-M.. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Urząd Celny I w W. przekazał informację w tym zakresie informując, że M. K.-M. przedstawiony został zarzut o przestępstwo skarbowe określone w art. 108 § 1 w zw. z art. 9 § 3 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 186; dalej: k.k.s.) oraz, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt [...] udzielającym ww. osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności w związku z popełnieniem przez niego zarzucanego mu czynu. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Departament Regulacji Rynku Gier poinformował skarżącą, że dopuszczenie kandydata do egzaminu zawodowego nie jest możliwe. W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo X. Sp. z o.o. Sp.k. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r." Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Departament Regulacji Rynku Gier udzielił skarżącej odpowiedzi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę X. Sp. z o. o. Sp. k. na bezczynność Ministra Finansów, że skarga jako niedopuszczalna, bowiem związana jest ona z pismem Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., które to pismo nie jest, zdaniem sądu, ani decyzją administracyjną ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2015r. poz. 613, dalej: o.p.) oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 z późn. zm; dalej: u.g.h.) nie każde postępowanie związane ze stosowaniem ustawy o grach hazardowych musi zakończyć się decyzją. Zdaniem Sądu I instancji z treści art. 25 u.g.h. nie wynika aby odmowa dopuszczenia do egzaminu bądź odmowa wyznaczenia terminu egzaminu wymagała rozstrzygnięcia w formie decyzji. Gdyby tak było ustawodawca zapisałby to w treści przepisu, tak jak uczynił to w art. 26 w przypadku cofnięcia świadectwa zawodowego Wskazany przepis stanowi: "art. 26. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może cofnąć, w drodze decyzji, świadectwo zawodowe, jeżeli osoba, która je uzyskała, przestała spełniać warunki określone w art. 25 ust. 1 pkt 1 lub 3". Z porównania art. 25 i art. 26 wynika, że nieuzasadnione jest przypisywanie przez skarżącą pismu organu z dnia [...] lipca 2015 r. skutku, jakie przepisy prawa wiążą z wydaniem decyzji. Brak rozstrzygania przedmiotowej kwestii decyzją administracyjną powoduje brak prawa do zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego bezczynności organu. WSA podkreślił, że przepisy ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego w pełny sposób regulują kwestię wydawania świadectw i sposobu ich uzyskiwania. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.h. świadectwo zawodowe wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych osobie spełniającej warunki w tym przepisie określone, w tym posiadanie nienagannej opinii (pkt.1) oraz posiadanie wiedzy potwierdzonej egzaminem zawodowym (pkt 4). O wydanie świadectwa zawodowego występuje podmiot urządzający gry hazardowe (ust. 7). Z chwilą wystąpienia w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot organ zobowiązany jest podjąć czynności wymagane powołanymi przepisami w tym poinformować podmiot o dopuszczeniu kandydatów do egzaminu zawodowego w wyznaczonym terminie i miejscu jego przeprowadzenia (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Powołane przepisy nie dają jednak podstaw do przyjęcia, iż wystąpienie o którym wyżej mowa skutkuje odrębnym postępowaniem w przedmiocie wyznaczenia terminu egzaminu, a tylko w takim przypadku można by mówić o tym , iż informacja o braku nienagannej opinii wskazanej osoby i bezcelowości dopuszczania jej do egzaminu, a co za tym idzie informacja o odmowie wyznaczenia terminu egzaminu stanowi o zakończeniu postępowania tj. rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, z którym to rozstrzygnięciem strona wiąże skutek w postaci obowiązku organu wydania decyzji istotę sprawy rozstrzygającej pomijając jednak, iż stosownie do art. 207 o.p. każde postępowanie winno być zakończone decyzją, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu I instancji nie można jednak z przepisów ustawy o grach hazardowych wyprowadzić obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dopuszczenia do egzaminu i odmowy wyznaczenia terminu egzaminu. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż w/w pismo jest w istocie decyzją administracyjną, z którą skarżąca wiąże możliwość wnoszenia skargi na bezczynność organu co do dalszego postępowania w sprawie ( ponownego rozpoznania i wydania decyzji). W/w pismo nie nosi również znamion aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wprawdzie inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo, którego przedmiotem jest odmowa dopuszczenia do egzaminu i w konsekwencji odmowa wyznaczenia terminu egzaminu dla zgłoszonego kandydata, znamion tych aktów również nie ma bo chociaż skarżąca jest faktycznie zainteresowana wydaniem świadectwa, to informacja o odmowie nie dotyczy bezpośrednio uprawnień strony, czy też nie narzuca na nią jakiegokolwiek obowiązku prawnego. Z tego też względu w/w pisma nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu powołanego przepisu. Z tego też względu – w ocenie WSA – skarga jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) podlegała odrzuceniu. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła X. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613, dalej jako o.p.) i art. 210 § 1 i § 4 o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 471, dalej jako u.g.h.) poprzez uznanie, że decyzja wydana przez Ministra Finansów w dniu [...] lipca 2015 r. nie ma charakteru decyzji i nie rozstrzyga sprawy, mimo iż ten akt ma wszystkie cechy decyzji, w szczególności spełnia minimalne wymogi pozwalające uznać go za decyzję, a tym samym skarga na bezczynność Ministra Finansów winna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli bezczynności Organu w sprawie istotnej dla skarżącej mimo braku uprawnienia do takiej odmowy, 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że istnieją podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na to, iż została wniesiona na bezczynność w przedmiocie rozpoznania pisma odwołania od pisma niebędącego decyzją administracyjną, w sytuacji gdy skarga dotyczyła nierozpoznania w terminie odwołania od aktu administracyjnego będącego decyzją wydaną w toku postępowania, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. miał obowiązek skargę tę rozpoznać, czego bezzasadnie nie uczynił – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uniemożliwiło skarżącej przeprowadzenie kontroli bezczynności organu, a tym samym uniemożliwiło realizację przysługującego skarżącej prawa do sądu, 3. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne wyłączenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. możliwości przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się w bezczynności przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wydania świadectwa zawodowego, jak również poprzez bezzasadne wyłączenie prawa skarżącej do sądu i zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw skarżącej mimo konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do odmowy podjęcia sądowej kontroli bezczynności organu i do naruszenia praw skarżącej zagwarantowanych w Konstytucji, w szczególności prawa do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności z uwagi na sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, nieprzedstawienie stanowisk stron, niezawarcie podstawy prawnej wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia oraz niezawarcie wyjaśnienia takiej podstawy prawnej, mimo iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza jasne zasady dotyczące treści uzasadnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącej dokonanie należytej oceny czynności podjętych w sprawie, w szczególności uniemożliwiło uznanie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził należytą kontrolę bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na okoliczność, iż postanowieniem NSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 3246/16 uchylono postanowienie WSA w W. z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 29/16, którym odrzucono skargę na pismo Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2015 r., podtrzymujące stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zgodnie zaś z § 2 pkt 8 tego artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 u.g.h. osoby pełniące funkcję lub zajmujące stanowisko, z którym wiąże się obowiązek nadzorowania gier hazardowych, są obowiązane posiadać świadectwa zawodowe, z kolei według art. 25 ust. 1 u.g.h. świadectwo zawodowe wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych osobie, która spełnia łącznie wymienione w przepisie warunki. Jednym z tych warunków jest posiadanie wiedzy potwierdzonej egzaminem zawodowym. Podstawą do wydania świadectwa zawodowego jest wniosek składany przez podmiot urządzający gry hazardowe w oparciu o art. 25 ust. 7 u.g.h. Jak wynika z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Szczegółowe warunki uzyskiwania świadectwa zawodowego, w tym warunki organizowania i regulamin przeprowadzania egzaminu zawodowego oraz sposób działania komisji egzaminacyjnej wysokość wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej oraz wzór świadectwa zawodowego określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego (t.j.. Dz. U. z 2013 r. poz. 175). Zdaniem NSA sprawa o wydanie świadectwa zawodowego rozpoczyna się wraz ze złożonym wnioskiem i w sytuacji pozytywnego jego rozpoznania, kończy się wydaniem żądanego świadectwa. Pozytywne rozpatrzenie wniosku znajduje wprost oparcie w art. 25 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje osobie, która spełnia łącznie wymienione warunki świadectwo zawodowe. Przepisy nie określają natomiast wprost formy dla odmowy wydania świadectwa. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to decyzja administracyjna stanowi podstawową formę działania organów administracji. Ordynacja podatkowa (ale również i k.p.a.) nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej w ujęciu materialnym. Jeśli zaś przyjąć definicję wynikającą z doktryny i orzecznictwa, to jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. zdanie odrębne do uchwały 7 s. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1 /06 i powołana tam uchwała SN z 5 lutego 1988r. sygn. akt III AZP 1/88, OSP 1989, nr 3, poz. 59). Zgodnie z art. 207 § 2 o.p. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu, która wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie stosunku). Jednocześnie przyjmuje się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji nie ma wpływu nazwa tego aktu. W orzecznictwie NSA wyraża się stanowisko, zgodnie z którym do uznania przejawu działalności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych tj. oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis reprezentującego organ (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982. nr 9-10. poz. 169). NSA wyjaśnił również, że piśmiennictwie podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji należy jednak w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005r. (sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Z kolei w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, (np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania), organ powinien wydać decyzję administracyjną. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 25 października 2016 r. uznał, że odmowa wydania świadectwa zawodowego na wniosek złożony przez uprawniony podmiot w trybie art. 25 ust. 7 u.g.h. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Negatywne załatwienie sprawy jest rozstrzygnięciem władczym, w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, jakim jest podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wydania świadectwa zawodowego podlega kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skoro NSA w wyżej wskazanym postanowieniu przesądził o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, to należy zauważyć, że Minister Finansów nie wydając stosownego aktu pozostawał w bezczynności (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LEX 498455). Rozważania te prowadzą zatem do wniosku, że Sąd I instancji bezzasadnie odrzucił skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Wobec czego Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).