II GSK 1172/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3172/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3172/14 oddalił skargę P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr BP.702.372.2013.0303.PO15.2473 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I Dwoma decyzjami z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożono na P. W. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięć stanowił przejazd w dniu [...] sierpnia 2012 r. po drodze krajowej nr 92 na odcinku: skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P., wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.) bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: u.d.p.). Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: GITD lub organ) połączył – na podstawie art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) – do wspólnego rozpoznania wnioski skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. GITD, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej; u.t.d.): 1) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., 2) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. po drodze krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P., bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zdaniem GITD z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] sierpnia 2012 r. po drodze krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P., a za przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Także strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który kierował w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontrolowanym pojazdem samochodowym, co wynika z wyjaśnień oraz z wydruków z tachografu cyfrowego. Organ w oparciu o informacje przedstawione przez K. Sp. z o.o. ustalił, że stan salda konta skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. w momencie przejazdu wynosił 0 zł. Jednocześnie z wykazu operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika wynikało, iż konto zostało uzupełnione w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 16:33. Wobec powyższego organ uznał, że przyczyną niepobrania opłaty elektronicznej za sporny przejazd był brak środków na koncie w czasie wykonywania tego przejazdu. GITD stwierdził, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Zdaniem organu, kierowca prowadzący pojazd co do którego istnieje obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej, przed rozpoczęciem jazdy po tej drodze winien podjąć wszelkie możliwe czynności zmierzające do wyeliminowania istniejących nieprawidłowości mających wpływ na elektroniczny pobór opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi. Organ podkreślił, że w świetle obowiązującego przepisu art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości kary ze względu na okoliczność sprawy, czy sytuację materialną strony. Taryfikator w sposób ścisły wskazuje wysokość kary administracyjnej za dane naruszenie, zatem za stwierdzone naruszenie organ rozpoznający sprawę jest obowiązany wymierzyć przewidzianą w przepisach karę. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie została słusznie nałożona kara pieniężna zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., bowiem nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd przedmiotowym pojazdem w dniu [...] sierpnia 2012 r. po płatnym odcinku drogi krajowej nr 92. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję GITD z dnia [...] lutego 2014 r. uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., albowiem w sprawie zebrany został i prawidłowo oceniony materiał dowodowy, który pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. poruszał się pojazdem samochodowym o nr rej. [...] po drodze krajowej nr 92 na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P. – bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższe ustalenia organ poczynił w oparciu o informacje przedstawione przez K. Sp. z o.o., który jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającym w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a także w oparciu o wyjaśnienia świadka R. S. W toku kontroli ustalono, że pojazdem kierował skarżący, który okazał kontrolującym wydruk z tachografu cyfrowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W tym dniu bramownice kontrolne odnotowały 2 incydenty związane z nieuiszczeniem przez skarżącego należnej opłaty elektronicznej: o godz. 6:44:13 (bramownica 2193) i o godz. 12:11:16 (bramownica 3193). Miały one jednak miejsce na tym samym płatnym odcinku drogi krajowej nr 92, w tym samym dniu i były związane z jednym przejazdem o charakterze ciągłym, dlatego też Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy słusznie uznał, że może zostać naliczona tylko jedna kara pieniężna w podanej przez przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. wysokości. Z informacji podanych przez K. Sp. z o.o. wynikało, iż w dniu [...] sierpnia 2012 r. w momencie przejazdu stan salda konta użytkownika w systemie wynosił 0, zaś konto zostało uzupełnione w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 16:33. Wbrew twierdzeniom skarżącego fakt nieuiszczenia opłaty odnotowała nie tylko bramownica 3193, ale kilka godzin wcześniej również bramownica nr 2193, co obala wyjaśnienia skarżącego odnośnie nieprawidłowego działania bramownicy 3193. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie GITD było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, jak również niepodjęcie czynności dowodowych, co jednocześnie uniemożliwiło realizację zasady prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok w przedmiotowej sprawie bez zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, bez pochylenia się nad faktem braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przez organ administracyjny (w tym np. ustaleń dotyczących tego, czy droga była odpowiednio oznakowana), przy jednoczesnym dopuszczeniu się dowolnej oceny szczątkowo zebranego materiału znajdującego się w aktach sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niesporządzenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanej do rozstrzygnięcia sprawy oraz przez nie zawarcie w uzasadnieniu stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2014 r. wskazuje zarzuty wysuwane przez skarżącego oraz stanowisko organu, nie formułując przy tym stosownego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, przez co w odczuciu skarżącego wyrok został wydany bez odpowiedniego procesu myślowego i stosownej analizy sprawy. Nie sposób poznać, jakie są motywy, podstawy i stanowisko Sądu będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd nie przedstawia własnej analizy; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na ograniczeniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzygnięciu sprawy do zarzutów skargi, bez uwzględnienia granic sprawy i tym samym bez rozpoznania sprawy całościowo. W tym kontekście autor skargi kasacyjnej podniósł, że skoro Sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna cześć zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był rozważyć i ocenić wszystkie aspekty zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był także do zbadania czynności lub też bezczynności organu administracji pod względem ich zgodności z prawem, zważywszy że organ nie przeprowadził kompleksowo postępowania dowodowego, a powinien był także z urzędu przeprowadzić dowody mające istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (nad czym Sąd w ogóle się nie pochylił) w oparciu, o które powinno zapaść rozstrzygnięcie; 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) poprzez nie dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonych norm prawnych, czy organ dokonał właściwej interpretacji przepisów oraz, czy organ w sposób właściwy i kompletny ustalił stan faktyczny sprawy. W procesie wydania zaskarżonego wyroku Sąd nie dopełnił wszelkich czynności wynikających z obowiązku kontroli działalności organu administracji publicznej. Z uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić, aby Sąd zweryfikował, czy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem, przy zachowaniu wszystkich podstawowych zasad. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie wymaga podkreślenia, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Odnosząc te uwagi do zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że jego uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym w istocie polegało uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom. Autor skargi kasacyjnej podnosząc, że organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie precyzuje o jakie czynności chodzi. W szczególności, kasator nie wskazuje jakich dowodów organ nie przeprowadził i jakich okoliczności nie wyjaśnił, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie szerszej polemiki ze skarżącym kasacyjnie w tym zakresie. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wymienił przykładowo, że organy nie dokonały ustaleń dotyczących tego, czy droga była odpowiednio oznakowana, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął tego wątku, a w szczególności nie wykazał, jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Jest to tym bardziej istotne, że kwestia oznakowania drogi krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P. – nie stanowiła spornej okoliczności, zarówno przed organami administracyjnymi, jak i Sądem I instancji. Wręcz przeciwnie, jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, skarżący poruszał się po płatnym odcinku drogi, czego nie kwestionował ani w postępowaniu administracyjnym, nie przed Sądem I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – również wykazanie – o czym była już mowa, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15). Zatem tak sformułowany zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sformułowane w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Powołane przez kasatora przepisy mają charakter ustrojowy, a sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Należy bowiem wyjaśnić, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Tych okoliczności autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał. Natomiast argumentacja mająca uzasadniać naruszenie ww. przepisu sprowadza się jedynie do bardzo ogólnych stwierdzeń, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy całościowo. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14). W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na podobieństwo spraw i związany z tym mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu.