II OSK 770/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1064/16 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1064/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie. Rada Gminy W. uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2016 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy W., powołując się na art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), dokonała zmiany regulaminu uchwalonego uchwałą tej Rady nr (...) z dnia (...) marca 2014 r. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia (...) maja 2016 r. w całości jako niezgodnej z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) oraz art. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając skargę Wojewoda podniósł, że zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w uchwale nr (...), ale w uchwale nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy W. Podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały Rada Gminy W. jest art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, który uległ nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Ponadto na mocy art. 4 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy. Wskazane przez Wojewodę naruszenie prawa przesądzają o nieważności zaskarżonej uchwały, a upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że organ nadzoru nie stwierdził, aby dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. naruszyła obowiązujący obecnie i w dacie podjęcia uchwały treść art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, a konkretnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy. To właśnie celem dostosowania regulaminu do wymogów zawartych w ww. ustawie została podjęta zaskarżona uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę orzekł, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ wbrew zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) zwanej dalej ustawą zmieniającą, nie wynika zakaz modyfikacji uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd podzielił stanowisko Gminy W., że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może stanowić fakt jej podjęcia z naruszeniem § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Sąd podzielił pogląd, że zasady te jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazują, jak należy poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych i nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1059/10, opub. w Lex nr 990131; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11, opub. w Lex nr 1367217). Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11, opub. w Lex nr 1232234). Sąd stwierdził, że organ nadzoru nie wskazał, aby w związku z naruszeniem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały treści ww. rozporządzenia powstał akt prawny niezrozumiały, stwarzający problemy interpretacyjne i trudności w jego stosowaniu w praktyce. W ocenie Sądu przewidziana w art. 11 ustawy zmieniającej utrata mocy aktów prawa miejscowego należy odnieść tylko do tych aktów, które do 31 sierpnia 2016 r. nie zostały dostosowane do wymogów wynikających z nowego brzmienia przepisów upoważniających do ich wydania. Sąd wskazał, że nie ma racjonalnego uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, że po 31 sierpnia 2016 r. miałyby obowiązywać regulaminy utrzymania porządku i czystości uchwalone po dniu 31 stycznia 2015 r. jako nowe akty uwzględniające nową treść art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, a jednocześnie przestałyby obowiązywać regulaminy o identycznej treści, z tym że przyjęte w następstwie zmiany regulaminu uchwalonego w pierwotnej wersji w oparciu o treść art. 4 ustawy w jej brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd pierwszej instancji oceniając stan powyższej sprawy stanął na stanowisku, że naruszenie zaskarżoną uchwałą treści § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie daje podstawy do przyjęcia, że została ona podjęta sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 u.s.g. W rezultacie powyższych ustaleń skarga jako nieuzasadniona została na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalona. W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy W. miała prawo dokonać nowelizacji uchwały nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy W. uchwałą z dnia (...) maja 2016 r. nr (...), ponieważ art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie zawierał zakazu wprowadzania takich zmian; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała narusza wyłącznie wspomniany przepis § 34 rozporządzenia, a naruszenie takie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy zmieniającej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego nie wynika, że po upływie określonego w nim terminu (18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. utraci moc obowiązującą z mocy prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi i w konsekwencji oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy dopuszczalności modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 11 ustawy zmieniającej (ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymania czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). Zgodnie z art. 11 ustawy zmieniającej dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości zachowały moc obowiązywania na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Trafnie stwierdził w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, że art. 11 ustawy zmieniającej nie uchylił aktów wykonawczych do ustawy o utrzymaniu czystości organów samorządu wcześniej wydanych ani nie wprowadził zakazu ich nowelizacji. Takie też stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1114/16, opub. w LEX nr 2117133; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2914/15, opub. w Lex nr 2342527). Z dniem 1 lutego 2015 r. na mocy ustawy zmieniającej znowelizowano treść art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości i art. 4 ust. 2a tejże ustawy. Organ nadzoru wnosząc skargę nie zakwestionował, aby uchwała Rady Gminy G. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) naruszyła treść art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w tym treść art. 4 ust. 2 pkt 1a lub ust. 2a tej ustawy. Takiego również zarzutu nie ma w skardze kasacyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie uchwalenia przez organ stanowiący Gminy W. zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały istniała delegacja ustawowa do jej podjęcia. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ustawy zmieniającej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego nie wynika, aby po upływie określonego w nim terminu (18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. traciła moc obowiązującą z mocy prawa. Zgodnie z art. 11 ww. ustawy zmieniającej wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w wersji sprzed nowelizacji z dnia 1 lutego 2015 r. uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie zachowały moc obowiązywania na okres do 18 miesięcy (do sierpnia 2016 r.). Przepis ten oznacza, że ustawodawca pozwolił na obowiązywanie przez okres maksymalnie 18 miesięcy aktów wykonawczych do ustawy o utrzymaniu czystości o treści częściowo sprzecznej z delegacją ustawową znowelizowaną na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymania czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Tym samym w okresie od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, rady gmin mogły dostosowywać przepisy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie do nowo obowiązującej regulacji. Takie działanie podjęła Rada Gminy W. i nie można jej zarzucić naruszenia prawa tylko dlatego, że zamiast uchwalania nowego regulaminu, dokonała nowelizacji już istniejącego. Trafnie takie właśnie stanowisko zajął w tej sprawie również Sąd pierwszej instancji. Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżąca kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała narusza wyłącznie wspomniany § 34 rozporządzenia, a naruszenie takie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Wprawdzie § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej stanowi, że nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość, tym niemniej dotyczy to przede wszystkim takich przypadków, gdy akt wydany na podstawie upoważnienia ustawowego jest sprzeczny z nową ustawą, która wprowadza odrębną delegację ustawową do wydawania takich aktów wykonawczych. W takiej sytuacji nie można nowelizować aktu wykonawczego co do którego przestała obowiązywać delegacja będącą źródłem jego wydania. W tej zaś sprawie upoważnienie ustawowe zostało zachowane po dacie 1 lutego 2015 r., a jedynie nastąpiła jego zmiana. Ponadto w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 797/05, opub. w Lex nr 196724). Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na odstąpieniu od zasad prawidłowej legislacji wynikających z art. 2 Konstytucji RP i naruszenie to miałoby godzić w fundamentalne kanony techniki prawodawczej. Nie stanowi naruszenia podstawowej zasady techniki prawodawczej nowelizacja aktu wykonawczego na podstawie delegacji ustawowej. Gdyby ustawodawca zniósł delegację ustawową skierowaną do organów stanowiących gmin upoważniającą je do wydawania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, a mimo to organy te podejmowałyby uchwały nowelizujące takie regulaminy, to wówczas zarzut naruszenia zasad legislacyjnej mógłby zostać uznany za zasadny. Jednakże w tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała i organ nadzoru ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnie nie wskazał, aby została uchylona delegacja ustawowa do wydawania takich regulaminów lub aby nie było podstawy prawnej zawartej w art. 4 ustawy o czystości do wydania przez Radę Gminy W. uchwały z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Granice upoważnienia ustawowego wynikające z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie zostały przekroczone w tej sprawie w taki sposób, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały. Niewątpliwie w dacie podejmowania uchwały zmieniającej regulamin istniała podstawa prawna, a skoro z przepisów ustawy zmieniającej ani też innej ustawy nie wynikał bezpośredni zakaz dokonania zmiany regulaminu, to nie można twierdzić, że Rada Gminy W. podjęła w dniu (...) maja 2016 r. uchwałę nr (...) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie z naruszeniem art. 94 Konstytucji, a w szczególności bez podstawy prawnej. Nie jest usprawiedliwionym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania polegający na uchybieniu, wbrew treści art. 141 § 4 P.p.s.a. i wymogom formalnym uzasadnienia wyroku poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i w konsekwencji oddalenie skargi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. W szczególności Sąd pierwszej instancji odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez Radę Gminy W. art. 11 ustawy zmieniającej, art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, art. 2 i 94 Konstytucji RP oraz § 33 i § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji strony skarżącej nie oznacza nieprawidłowego zredagowania samego uzasadnienia wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.