I GSK 298/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 834/16 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 834/16 oddalił skargę M.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Powyższą decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] r. W uzasadnieniu ZUS stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Umorzenie to jest bowiem instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest jej zastosowanie. Ponadto ZUS wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się z zobowiązań wobec ZUS. Zakład podniósł również, że wskazywane przez skarżącego okoliczności: ponoszenie strat z działalności gospodarczej oraz choroba i śmierć członków rodziny, nie są przesłankami do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Oddalając skargę M.W. na powyższą decyzję Sąd I instancji stwierdził, że zasadą ustaloną w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm., dalej "u.s.u.s." ) jest, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Ponadto Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. WSA podniósł, że z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż wszczęte wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, w konsekwencji czego nie można było uznać, że w tym przypadku wystąpiła nieściągalność zobowiązań. Poza tym, z dokumentacji jaką dysponował ZUS, nie wynikało aby skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej ze względu na stan swojego zdrowia bądź ze względu na chorobę członka rodziny. Jak dalej wskazał WSA również brak osiągania spodziewanych dochodów nie mógł być powodem uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się praktycznie zawsze z określonym ryzykiem ekonomicznym. Jednak generowanie strat z tego tytułu nie jest uzasadnioną podstawą pozwalającą na umorzenie składek. Podkreślił, że niezależnie od powyższego, zadłużenie będące przedmiotem sporu powstało z tytułu nieopłacenia składek finansowanych nie tylko przez skarżącego, ale również z własnych środków zatrudnionych przez niego pracowników. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.W., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego przez Sąd z urzędu, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały opłacone w całości lub w części, według norm przepisanych, podwyższone o należny podatek VAT. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 ust. ł w zw. żart. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie umorzenia składek przez Organ pomimo ziszczenia się przesłanek ustawowych i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach; 2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji Organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej Skarżącego wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w u.s.u.s. w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja Organu była wadliwa i winna zostać uchylona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 28 ust. 1 oraz ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na tym, że ZUS nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym; 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego wyroku, tj. przyjęcie, że "o umorzenie strona wystąpiła za lata 1999-2013, a śmierć żony i syna wystąpiła w 2014. Zatem można uznać, że powyższe zdarzenia nie były przyczyną powstania zadłużenia z tych składek, o których umorzenie strona wnosi" (akapit 1 str. 2 uzasadnienia wyroku) - co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna M.W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podnoszonych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut najdalej idący, naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany w pkt II.4. petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że M.W. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji z jednej strony wskazuje, że wniosek dotyczy wymienionego okresu a z drugiej podaje, że przedmiotowy wniosek dotyczył należności za lata 1999-2013. Co więcej, rozważając kwestię wskazanych przez skarżącego zdarzeń losowych mających, według M.W., najistotniejsze znaczenie dla umorzenia wzmiankowanych należności tj. chorobę i śmierć w 2014 r. najbliższych członków rodziny (żony i syna) organ stwierdza, że nie stanowią one przesłanki do umorzenia należności, gdyż zdarzenia te nastąpiły w 2014 r. a wniosek dotyczy należności za lata 1999 -2013.Tak więc, wywodzi dalej organ, zdarzenia te nie były przyczyną powstania zadłużenia z tytułu składek, o których umorzenie skarżący wnosi (v. str. 3 decyzji). Z kolei Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe i wystarczające, powyższe poczynione przez organ ustalenia faktyczne i ogólnikowo stwierdził, że z dokumentacji, jaką dysponował ZUS, nie wynikało aby skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej ze względu na stan swojego zdrowia bądź ze względu na chorobę członka rodziny (str. 5 wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że WSA w Warszawie nie dostrzegł omówionych sprzeczności w ustaleniach organu i bezrefleksyjnie je zaaprobował, jako prawidłowe. Co więcej, Sąd I instancji pominął, tak ważką okoliczność, że żona i syn skarżącego zmarli odpowiednio: 22 marca 2014 r oraz 22 września 2014 r. Jak słusznie akcentuje autor skargi kasacyjnej, przy ocenie możliwości skarżącego do uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. nie sposób pominąć wpływu tak bardzo traumatycznych wydarzeń na stan psychiczny M.W. (v. str 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z oczywistych względów argumentację autora skargi kasacyjnej należy uznać za trafną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jak już powiedziano, uzasadnienie wyroku WSA zawiera nie dające się usunąć sprzeczności w zakresie przyjętego stanu faktycznego sprawy, przez co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). W rezultacie zarzut kasacyjny z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za zasadny. Z przedstawionych względów odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest na tym etapie przedwczesne ponieważ poprawna ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym, co jednak nie miało miejsca na gruncie tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżony wyrok całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i §2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.