II SA/Bk 484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę R. O. (dalej: "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr. geod. [...], położoną w obrębie wsi N., gm. Ł. W dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy Ł. wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy powyższego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że działka Skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko, że w sprawie nie został spełniony wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 149/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził bowiem, że działka Skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Na powyższy wyrok WSA w Białymstoku skargę kasacyjną złożyła Parafia R. p.w. św. J. w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/13 oddalił skargę kasacyjną. Podzielając stanowisko Sądu I instancji NSA stwierdził, że nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego. Organ uznał tym razem, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") tj. dotyczące kontynuacji funkcji. Organ uznał, że w obszarze analizowanym nie znajdują się budynki o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, w związku z czym nie można mówić o kontynuacji funkcji ani o możliwości wyznaczenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy dla nowej zabudowy. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się jedynie budynki usługowe. Nieruchomość nie posiada więc "dobrego sąsiedztwa" - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a projektowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występującej w tym terenie. Równocześnie, jak wskazał organ, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotność frontu działki nr ew. [...] w miejscowości N. nie znajduje zastosowania, gdyż obszar ten nie stanowi z sąsiednimi zainwestowanymi terenami dającej się wyodrębnić zwartej urbanistyczno-architektonicznej jednostki terenowej. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zarówno obszar analizowany, którego zasady wyznaczania ustalone zostały w rozporządzeniu, jak i analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji zostały przez ten organ przeprowadzone prawidłowo. Zdaniem SKO, z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem swoją funkcją oraz parametrami nie nawiązuje do inwestycji znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał ponadto, że w sprawie niezasadne było powiększanie obszaru analizowanego, gdyż nie stanowiłby on zwartej urbanistyczno-architektonicznej jednostki terenowej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, tj. z pominięciem przedłożonych przez Skarżącego do akt przedmiotowej sprawy wydruków fotografii (8 sztuk) budynków ujętych w "analizie funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu" - załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, z których to fotografii bezsprzecznie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, w odległości nie większej niż 60 metrów, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co czyni dopuszczalnym wydanie decyzji przy spełnieniu warunku "dobrego sąsiedztwa", a co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie, b) art. 136 w zw. z art. 78 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wniosku Skarżącego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz jej otoczenia, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. w celu ustalenia, że w odległości mniejszej niż 60 metrów od granic nieruchomości, której dotyczy postępowanie, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, w tym mieszkalnymi budynkami jednorodzinnymi, co czyni dopuszczalnym wydanie warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, w sytuacji gdy organ odwoławczy posiada uprawnienie do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy zajdzie konieczność uzupełnienia dowodów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, c) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności na skutek sporządzenia uzasadnienia w sposób lakoniczny, nie odpowiadający wymogom prawa w tym zakresie, tj. przy zaniechaniu ustosunkowania się przez organ do istotnych dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy twierdzeń podnoszonych przez Skarżącego w toku sprawy, jak również w odwołaniu od decyzji organu l instancji, a dotyczących spornej okoliczności spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że projektowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie, tj. nie posiada "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, w odległości mniejszej niż 60 metrów od jej granic, znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi w tym mieszkalnymi budynkami jednorodzinnymi, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji, niezasadnie utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2016 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego, b) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem, poprzez bezzasadne przyjęcie, że powiększanie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości N. byłoby niezasadne, gdyż nie spełniłoby przesłanki zwartej urbanistyczno - architektonicznej jednostki terenowej, podczas gdy z materiału dowodowego przedłożonego przez Skarżącego w toku postępowania wynika okoliczność przeciwna, c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. przez bezzasadne ograniczenie praw Skarżącego do zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania złożył do akt mapę ewidencji gruntów, uproszczony wypis z rejestru gruntów, wypis z kartoteki budynków jako dowody na okoliczność, że na działkach o nr geod. [...] nie ma budynków o przeznaczeniu mieszkalnym. Wyjaśnił też, że bryła kościoła na działkach nr [...] oznaczona nr budowli – 13, stanowi integralną część z budynkiem z plebanii, który przylega do kościoła z jego południowej strony i należy to traktować jako jedną całość. Budynki na działce nr [...] oznaczone nr [...] nie są mieszkalne, tylko gospodarcze i użytkowe. Skarżący wyjaśnił natomiast, że na terenie wsi N. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Istnieje studium, w którym jego działka o nr [...] jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazał, że jego działka jest długa i wąska – ma szerokość ok. 21 m. W budynku szkoły znajdują się lokale mieszkalne. Do bryły kościoła jest dostawiony budynek plebanii, który jest budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Dodatkowo pełnomocnik Skarżącego podniósł, że organy wydały decyzję negatywną o warunkach zabudowy, nie biorąc pod uwagę rozproszonej zabudowy wiejskiej i kształtu jego działki. Nie przeprowadziły oględzin, które wykazałyby bliską odległość działki Skarżącego od najbliższej mieszkalnej zabudowy, a tym samym niezasadnie przyjęły minimalną, 3-krotną szerokość działki do wyznaczenia granicy terenu analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Celem postępowania była ocena, czy zamierzona przez Skarżącego, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w miejscowości N. spełnia wymagania z art. 61 u.p.z.p., niezbędne do ustalenia warunków zabudowy. Należy przypomnieć, że sprawa dotycząca tego samego przedsięwzięcia była już kontrolowana przez sądy administracyjne, lecz pod kątem spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. dostępu inwestycji do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17.04.2015 r. (II OSK 2209/13) przesądził tę kwestię, co oznacza brak potrzeby wypowiadania się, w tym temacie, przez obecny skład orzekający. Zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia następnej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tzw. "dobrego sąsiedztwa" przejawiającego się brakiem kontynuacji funkcji i parametrów architektonicznych przez przyszłą inwestycję w porównaniu z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie przepis art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowalnej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12. LEX nr 1352904). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06. LEX nr 322329). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że prawidłowo sporządzona analiza terenu wykazała, iż nie można znaleźć podobieństwa planowanej inwestycji na działce o nr [...] w postaci domu jednorodzinnego do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej w taki sposób, by nie zburzyć istniejącego ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym znajdują się trzy działki zabudowane. Na działkach o nr [...] został posadowiony kościół wraz z budynkiem plebanii (stanowiące jedną bryłę architektoniczną) oraz 2 budynki gospodarcze. Na działce o nr [...] znajduje się zespół budynków szkolnych i boisko wielofunkcyjne. Budynki na w/w działkach są wymienione w kartotece budynków jako niemieszkalne, a działki spełniają funkcje usługowe. Podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że plebania spełnia rolę budynku mieszkalnego, zaś w budynku szkoły znajdują się mieszkania dla nauczycieli, nie zmienia, w ocenie Sądu, poglądu o niemieszkalnym charakterze tych budowli. Dominującą funkcją jest tu bowiem, z jednej strony świadczenie usług w zakresie kultu religijnego, z drugiej zaś funkcje szkolno-oświatowo-sportowe. Na uwagę zasługują też gabaryty i kształt architektoniczny budowli, które w niczym nie przypominają jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi: Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że organy w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy pomijając 8 sztuk budynków będących w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], w odległości ok. 60 metrów, a także niedopuszczenia dowodu z oględzin terenu. Otóż obszar analizowany, przedstawiony w części graficznej i będący załącznikiem decyzji organu I instancji z dnia [...].03.2016 r. wyraźnie wskazuje, że jakiekolwiek inne zabudowania (np. dom mieszkalny przy ul., [...] niż na działkach o nr [...], znajdują się poza obszarem analizowanym i nie stanowiły przedmiotu rozważań organów. Jak wynika z kopii mapy zasadniczej (załącznika graficznego) zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza wsi N. zlokalizowana została we wschodniej części miejscowości, z dala od działki inwestora. Wbrew twierdzeniom skargi, trudno uznać, że jest to zabudowa rozproszona. Z mapy wynika, że zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza została skupiona w innej części miejscowości, u zbiegu ulic [...] i [...], tj. poza terenem analizowanym. Trudno uznać za naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia okoliczność, że organ nie powiększył obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki Skarżącego o nr [...]. Faktem jest, że § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru ponad to minimum musiałoby służyć zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Wykreślenie obszaru większego niż przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia musi być stosowane z dużą ostrożnością, a jego jedynym celem nie może być poszukiwanie zabudowy podobnej do zamierzenia inwestycyjnego (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.09.2015 r. – sygn. akt II SA/Bk 443/15, wyrok NSA z dnia 08.08.2008 r. – sygn.. akt II OSK 919/07). W ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku, powiększanie obszaru analizowanego nie byłoby celowe, bowiem nie doprowadziłoby do zachowania ładu przestrzennego, poprzez wyodrębnienie zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej z racji, jak wyżej wspomniano, dużych odległości dzielących działkę Skarżącego od pozostałych zabudowań zgromadzonych w części wschodniej wsi N. Jeżeli chodzi o podnoszone przez Skarżącego, odległość 60 metrów, to dotyczy ona usytuowania budynku plebanii od granic działki Skarżącego. Jak wyżej wykazano, budynek plebanii stanowiący jedną bryłę z kościołem, nie jest budowlą podobną do zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego. Dlatego analiza, w tym aspekcie, byłaby niecelowa, jak też oględziny terenu nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy. Sąd podziela, w tym względzie, stanowisko organów, bowiem analiza terenu przeprowadzona przez uprawnionego architekta i wynikający z niej załącznik graficzny, w sposób wystraczający obrazuje układ zabudowań w terenie analizowanym. Reasumując: Sąd nie dopatrzył się, w zaskarżonej decyzji, naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., art. 136 i 78 k.p.a., jak też art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w sposób wystraczający motywuje jej rozstrzygnięcie. Również zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została właściwie uzasadniona. Zasada wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. daje, wprawdzie, możliwość zagospodarowania terenu jego właścicielowi, ale w granicach obowiązującego prawa. Zatem, prawo do zabudowy nie jest dowolne i nieograniczone. Jeżeli nie są spełnione warunki ustawowe tak, jak w niniejszym przypadku brak jest spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 ., poz. 718 t.j.) orzeczono jak w sentencji.