VII SA/Wa 1195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...]. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], [...], obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku [...] [...] ul. [...] dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...] przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb [...]. Pismem z dnia 13.04.2013 r. [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej [...]) wystąpiło do tut. organu z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku [...] [...] ul. [...] dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...] przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nie powołanie we wniosku [...] z dnia [...].04.2013r. żadnych argumentów wskazujących na to, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny co jest jednym z warunków wszczęcia postępowania z urzędu w z związku z wnioskiem organizacji społecznej wynikającym z art. 31 § 1 Kpa a za wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie nie przemawia interes społeczny. Organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest przeprowadzane na wniosek inwestora i zmierza do przyznania uprawnienia w postaci zgody na użytkowanie obiektu budowlanego w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to regulowane przepisami art. 55-59g ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013r. poz. 1409) polega na sprawdzeniu wykonania obiektu budowlanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Po stwierdzeniu, że obiekt podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie i inwestor przedłożył dokumenty wymienione w art. 57 ww. ustawy, właściwy organ, zgodnie z art. 59 ust. 1, wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2009r. Nr [...] uchylił pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...].05.2008r. nr [...] to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie może przeprowadzić obowiązkowej kontroli budowy celem sprawdzenia zgodności wykonania stacji bazowej z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę to umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczętego na wniosek inwestora było uzasadnione. Zdaniem organu I instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie służyło realizacji interesu społecznego, gdyż nie może wywołać skutku przynoszącego korzyść społeczeństwu. Co więcej uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w [...] przy ul. [...], spowoduje, że postępowanie w sprawie będzie nie rozstrzygnięte co może doprowadzić do udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, której funkcjonowanie według twierdzeń [...] szkodzi społeczeństwu. Dlatego ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. nie może realizować interesu społecznego. Rozpatrując zażalenie [...] z siedzibą w [...] na w/w postanowienie [...] WINB z dnia [...].03.2014 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie tym wskazano, że przepisy art. 31 § 1-4 Kpa zawierają również elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przesłanki te, czyli cele statutowe oraz interes społeczny, mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 Kpa związane jest z określoną w art. 7 Kpa zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2007 r., sygn. akt: II GSK 20/07). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez [...] WINB w postanowieniu z dnia [...].03.2014 r., Nr [...], że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie służyło realizacji interesu społecznego. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie skarżonego postanowienia nieistniejącej już [...]., a w rezultacie naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu [...] sp. z o.o., której oczywiście przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a i której przedstawiciel uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a.. jak również na podstawie i art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. 2. art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, pomimo że żądanie wszczęcia postępowania przez [...] pochodziło od podmiotu, który nie wykazał istnienia przesłanki ..interesu społecznego" niezbędnej do uwzględnienia jego wniosku i przyznania mu przymiotu strony, co uzasadniało stwierdzenie przez organ I instancji, że istnieją uzasadnione przyczyny dla odmowy wszczęcia postępowania; 3. art.31 ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uznanie, że to organ I instancji powinien samodzielnie czynić ustalenia dot. istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania, nawet w braku wykazania powyższego przez wnioskującą organizację - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie; 4. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna — [...] - nie wykazała, jaki interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 in fine k.p.a. przemawia za koniecznością wszczęcia postępowania w sprawie; 5. art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: a. brak precyzyjnego wskazania, z jakich przyczyn organ II instancji uznał za niewłaściwe zastosowanie w sprawie trybu odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a.; b. niezrozumiałe przywołanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia orzecznictwa sądowo-administracyjnego [wyrok NSA z dnia 4.12.2001r. sygn.. akt II SA 2464/00] na poparcie tezy, że w przedmiotowej sprawie istnieje interes prawny uzasadniający konieczność uwzględnienia wniosku [...] o wszczęcie postępowania - podczas gdy przywołane orzeczenie NSA w żaden sposób nie uzasadnia uznania żądania ww. organizacji społecznej w niniejszej sprawie - a przywołane w uzasadnieniu argumenty [np. niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji] w żaden sposób nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy; 6. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wobec nie wykazania przez [...] interesu społecznego, a nadto wykazania przez organ I instancji, że taki interes społeczny nie istnieje - zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. 7. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; 8. art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że działanie organu I instancji polegające na odmowie wszczęcia postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"; oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, to jest: 9. art. 31 ust. 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na: a. bezpodstawnym uznaniu, że w sprawie występuje interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania i przyznaniem [...] przymiotu strony oraz b. nieuwzględnieniu tego, iż ww. organizacja społeczna wykazała ww. przesłanki "interesu społecznego", a organ I instancji trafnie stwierdził, iż przesłanka ta nie występuje, a w rezultacie błędne uznanie, że postępowanie w sprawie powinno być wszczęte, a więc ww. stowarzyszenie uczestniczy w nim na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu z dnia [...].04.2014 r., znak: [...] i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, Nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że cele statutowe [...] pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. jak również ze stanowiskiem, że pojęcie interesu społecznego nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje zasada uznania administracyjnego, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a przy czym jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, OSP 2011, Nr 6, poz. 70, "interes społeczny" jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Żądanie wszczęcia postępowania, które pośrednio ma na celu ochronę ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych nie może sprowadzać się do oceny występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji, której wniosek dotyczy. Kwestia ta może być rozstrzygana dopiero w następnym etapie postępowania, po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy [...] wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany ze zrealizowaną inwestycją. Zdaniem [...] postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie dla obiektu kategorii XXIX nie można było umorzyć, ponieważ art. 55 ustawy prawo budowlane nakłada na inwestora bezwarunkowy obowiązek uzyskania takiej decyzji. Nie można również przyjąć, iż inwestor, który dopuścił się naruszenia przepisów prawa jest w pozycji uprzywilejowanej i nie musi takiej decyzji posiadać. Okoliczność ta, wskazane we wniosku [...], powinny być wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście interesu społecznego. Niewątpliwie uzasadniony był postulat organu administracji, aby organizacja społeczna przytoczyła okoliczność konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Za wystarczające należało jednak uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki. Podkreślić, w związku z tym należy, że w pojęciu interesu społecznego zawierają się wyłącznie zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powoływanie się na korzyść odnoszoną przez pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, które wybudowano niezgodnie z prawem lub ze szkodą oddziaływującego dla środowiska (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09 publ. cbois. NSA. gov pl.). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.