I SAB/Wa 233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia - oddala skargę - Pismem z 16 czerwca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 maja 2015 r. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] marca 2014 r., nr [...], Kolegium wydało decyzję w przedmiocie zasiłku celowego. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku P. S. z dnia 9 lutego 2015 r. odmówiło sprostowania ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w wydaniu ww. decyzji nie brał udziału członek Kolegium – M. G., a więc wniosek o sprostowanie ww. decyzji poprzez wpisanie prawidłowego imienia i nazwiska ww. członka Kolegium jest niezasadny. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 marca 2015 r. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zarówno postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. (postanowienie Sądu z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 379/16 odrzucające skargę), jak i postanowienie z dnia 8 kwietnia 2015 r. (wyrok z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1412/16 oddalające skargę) zostało zaskarżone przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 10 maja 2015 r. P. S. złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tego postanowienia. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r., skarżący wezwał Kolegium do zaprzestania naruszeń prawa w zakresie złożonego przez niego wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści postanowienia [...]., a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi i podało, że skarżący nadsyła do organu liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań czy wyłączenie członków Kolegium. Od grudnia 2013 r. do 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 wniosków skarżącego. Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach i pozostawiono nierozpoznane. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu zdezorganizowania pracy organu. Z tej przyczyny nie nadano biegu żądaniom skarżącego dotyczącym postanowienia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadniona zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ w tejże sprawie stosownego aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej mamy jednak do czynienia z sytuacją szczególną, gdyż z urzędu sądowi wiadomo, że jest to to jedna z kilkuset spraw, które skarżący wniósł do organu. Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia nr [...]. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym odmówiono sprostowania decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Takie sformułowane żądanie w niniejszej sprawie oraz ilość wniesionych skarg wskazuje, że skarżącemu nie chodzi o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania sprawa z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 inast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., IIFSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15). Należy wskazać, że koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14). Mając na uwadze powyższe, nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji) czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205). Reasumując Sąd uznał, że wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy swoim działaniem paraliżuje pracę organu, jest nadużyciem tego uprawnienia. Tak należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Zatem żądanie zawarte w skardze należy uznać za nadużycie prawa i jako takie nie zasługujące na ochronę. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.