I OZ 1382/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 254/13 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 254/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu wniosku Z.R. o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że stosownie do treści art. 246 § 1 P.p.s.a. przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej w zakresie całkowitym następuje, gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania. Z kolei, w zakresie częściowym, gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżący w latach 2009 - 2015 zainicjował znaczną ilość postępowań sądowo-administracyjnych, a mianowicie wniósł do Wydziału IV tutejszego Sądu ponad 600 skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw, skargi strony zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również około 300 wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 P.p.s.a. z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi, jednak większość wniosków rozpoznano przyznając skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W kilku sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, jak również postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Równocześnie w dużej ilości spraw (ponad 140 z ogólnej liczby) skarżący złożył również wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe, a także wnioski o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia kończącego postępowanie zostały odrzucone, ponieważ nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnioski o wykładnię orzeczeń zostały załatwione odmownie lub też dodatkowo umorzono postępowanie wszczęte kolejnymi wnioskami w tym przedmiocie. We wszystkich sprawach odmówiono wstrzymania wykonania orzeczenia. Ponadto skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przy czym po wyznaczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny innego Sądu, np. w Gliwicach, w Opolu, celem rozpoznania sprawy, skarżący wnosił o wyłączenie sędziów również i tych Sądów. Następnie Sąd podkreślił, że przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy rola sądu ogranicza się jedynie do oceny materialnej sytuacji skarżącego, tj. czy jest on w stanie ponieść ciężar kosztów postępowania, zaś o przyznaniu prawa pomocy decyduje ocena możliwości finansowych wnioskodawcy i zakres wniosku. Natomiast Sąd nie ma podstaw do dokonywania jakiejkolwiek oceny zasadności udziału pełnomocnika z urzędu w sprawie. Jednakże tak szeroki dostęp do prawa pomocy w procedurze sądowo-administracyjnej wymaga szczególnie wnikliwej oceny pod kątem sposobu realizacji tego prawa przez skarżącego. Niewątpliwie prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP, która klasyfikuje prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzegając je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Treść podmiotowego prawa do sądu obejmuje prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Formą realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Przykładem ograniczenia prawa dostępu do sądu są zbyt wysokie koszty opłat sądowych, nadmierny formalizm procesowy, trudności w dostępie do pomocy prawnej i dostępie niezamożnych obywateli do usług prawniczych. Sąd I instancji zauważył jednak, że prawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku zrealizowane za każdą cenę. Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzecznictwie podkreślał, że podlega ono uprawnionym ograniczeniom: terminom ustawowym, okresom przedawnienia, zabezpieczeniom kosztów, regulacjom dotyczącym nieletnich (sprawa Związek Nauczycielstwa Polskiego przeciwko Polsce, wyrok ETPC z dnia 21 września 2004 r., skarga nr 42049/98). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. stwierdził, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd, wedle którego "przyznanie daleko idących uprawnień do korzystania z drogi sądowej stwarza możliwości zaistnienia sytuacji, w których prawo to może być wykorzystywane niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony praw jednostki, lecz wyłącznie w celu szykanowania innej osoby, co stanowi nadużycie prawa" (zob. H. Dolecki, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Nadużycie prawa do sądu, Warszawa 2005.). W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w tej sprawie stanowi nadużycie tego prawa. Natomiast prawo pomocy stanowi formę realizacji prawa do sądu i nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z.R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które złożył analogicznie w trzech innych toczących się sprawach (sygn. spraw wymienione w zażaleniu), w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu I Instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego (art. 199 P.p.s.a.). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie winna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (postanowienie SN z 24.7.1980 r., I CZ 99/1980 Lex 8257). Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym winno mieć charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (postanowienie NSA z 4.4.2011 r., II FZ 103/11; 25.2.2011 r., I FZ 26/11, cbosa). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochronę prawną (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (postanowienie EKPC z: 10.7.1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2.7.1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442 ). Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Stwierdzić należy, że o ile sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego, licznych i merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez podatników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować winna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które nie są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (postanowienie NSA z: 18.3.2014 r., I OZ 175/14; 18.12.2014 r., I OZ 1163/14; 19.12. 2014 r., I OZ 1179/14, cbosa). Sąd I instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.