VII SA/Wa 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań [...] (dalej jako "skarżąca") i [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę myjni samochodowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...]decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej bezdotykowej trzystanowiskowej oraz instalacji gazowej z dwoma naziemnymi zbiornikami gazu płynnego o pojemności V=2x4850 1, przeznaczonej do zasilania samodzielnej stacji gazu płynnego na działce nr ewid. [...] obręb ewid. [...] w [...] , ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła [...]. Jako podstawę prawną skarżącą wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w jej ocenie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...] ., Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] , z dnia [...] sierpnia 2012r. W wyniku odwołania [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednak w ocenie organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.: dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki), bowiem powyższe przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki stanowią przepisy odrębne określające dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w związku z powyższym to w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki znajdują się regulacje związane z odległością planowanej inwestycji od istniejącej stacji paliw. W świetle § 76 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki odległość zbiorników z gazem płynnym o pojemności do 65 m3 od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego oraz obiektów użyteczności publicznej powinna wynosić co najmniej 30 metrów. Zdaniem organu I instancji udzielone pozwolenia na budowę jest zgodne z wymogami ustawy Prawo budowlane, jak również warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie oraz rozporządzeniem w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego oraz spełnia wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 462), posiada wymagane opinie, uzgodnienia i zaświadczenia. Ponadto organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego uchwalonego przez radę Miejską w [...] dnia [...] kwietnia 2010 r. Uchwałą Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] oraz fragmentu wsi [...] - rejon ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 24 lipca 2010 r. nr [...], poz. [...]) – dalej jako "plan miejscowy". Wojewoda [...] wskazał, że działka inwestycyjna nr 5 znajduje się za terenie oznaczonym symbolem 14 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług podstawowych (zarówno w formie lokali wbudowanych w bryły budynków mieszkalnych jak i w formie obiektów wolnostojących). Usługi podstawowe zostały zdefiniowane jako obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, których zasadniczym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów; do usług podstawowych należą w szczególności usługi bytowe - tj. szewc, krawiec, pralnia, itp., drobne sklepy o powierzchni sprzedaży do 400m2, biura, pracownie, kancelarie adwokackie, gabinety lekarskie, zakłady fotograficzne, (...) itp. W ocenie organu wojewódzkiego zarzuty skarżącej dotyczące rażącego naruszenia wytycznych planu miejscowego nie znajdują potwierdzenia, bowiem pomimo, że plan miejscowy w usługach podstawowych nie wymienia stacji LPG i myjni samochodowej, to są to usługi bytowe. Ponadto w ww. planie miejscowym nie ma zapisu, który zakazywałby budowy na terenach oznaczonych symbolem 14 MN/U myjni samochodowej oraz instalacji gazowej z naziemnymi zbiornikami gazu płynnego. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie można stawiać zarzutu, iż wydanie przez Starostę [...] decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] uznał, że zachowane zostały również wytyczne dotyczące odległości, w jakich stacje paliw winny być sytuowane od budynków mieszkalnych. Zgodnie bowiem z § 76 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki odległość zbiorników z gazem płynnym o pojemności do 65 m3 od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego oraz obiektów użyteczności publicznej powinna wynosić, co najmniej 30 metrów, a dom należący do skarżącej znajduje się w odległości 30m, od powstałej stacji paliw. Ponadto, zdaniem organu wojewódzkiego, projektowa inwestycja jest zgodna z § 98, § 124 ust. 1 pkt 1 i § 124 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki tj. zachowane zostały odległości odmierzacza paliw płynnych od innych budynków oraz zbiorników gazu od budynku stacji paliw. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...] i [...]. W swoich odwołaniach zarzucili naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, podczas gdy została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 , art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono w szczególności budowę myjni samochodowej bezdotykowej, trzystanowiskowej, samodzielnej stacji gazu płynnego z dwoma zbiornikami naziemnymi, muru oddzielenia przeciwpożarowego, a także parkingów na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] . Inwestor - [...] - wraz z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę, złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. dz. o nr ew. [...], obręb [...]) na cele budowlane. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że obszar na którym znajduje się ww. działka inwestycyjna, oznaczony jest w planie miejscowym symbolem 14.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. W ocenie organu odwoławczego w badanym wypadku nie zachodzi rażąca niezgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, bowiem § 43 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego ustala przeznaczenie podstawowe na terenie oznaczonym symbolem 14.MN/U jako "usługi podstawowe". Zostały one zdefiniowane w § 6 pkt 3 planu miejscowego jako "obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, których zasadniczym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów (...)". Organ odwoławczy wskazał, że usługi w rodzaju myjni samochodowych oraz stacji LPG nie zostały przez uchwałodawcę wprost z tego katalogu wykluczone, a organ odwoławczy nie znajduje powodów, dla których należałoby uznać, iż objęte zamierzeniem inwestycyjnym obiekty usługowe nie mogą służyć "zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów". Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, usługi realizowane w spornych obiektach budowlanych z całą pewnością mogą służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Organ odwoławczy zaznaczył, że plan miejscowy dopuszcza na obszarze oznaczonym symbolem 14.MN/U lokalizację "usług podstawowych", których podgrupę stanowią "usługi bytowe", zatem nie każda "usługa podstawowa" musi być jednocześnie "usługą bytową". Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wskazane w planie miejscowym przykłady "usług bytowych" są tylko przykładowe i nie stanowią katalogu zamkniętego. Organ II instancji uznał ponadto, że parametry projektowanej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego, co do: wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy zdefiniowanej w § 6 pkt 8 ww. planu miejscowego - nie więcej niż 30% (projektowana - 6,5%); nieprzekraczalnej wysokości zabudowy - dla budynków usługowych maksymalnie 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe, i jednocześnie maksymalnie do 12 m w najwyższym punkcie przykrycia dachu licząc od poziomu gruntu rodzimego (projektowana - 1 kondygnacja i wysokość 3,8 m w najwyższym punkcie dachu); wskaźnika liczby miejsc postojowych - proporcjonalnie 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 pow. użytkowej, jednak nie mniej niż 2 miejsca postojowe na obiekt (projektowane - 5 miejsc postojowych), a także nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone w toku niniejszego postępowania naruszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni biologicznie czynnej działki nr ew. 5 (ustalonego na poziomie 50%) o 0,5% (powierzchnia biologicznie czynna wyliczona w projekcie - 49,5 %), nie ma charakteru rażącego z uwagi na znikome skutki społeczno-gospodarcze, gdyż jest ono nieznaczne, w żaden sposób nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich oraz nie zaburza miejscowych stosunków przestrzennych w sposób niemożliwy do zaakceptowania w świetle zasad praworządnego państwa. Ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 ze zm.). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 3 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego. W związku z tym planowana stacja LPG została wyłączona z powyższego katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko. Organu odwoławczy wskazał również, że badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Elewacja północna budynku myjni samochodowej została usytuowana w odległości 19 m od granicy działki nr ew. [...] , zaś elewacja południowa przewidziana została w odległości 6 m i 7,02 m od granicy działki nr ew. 6. Elewacja zachodnia została usytuowana w odległości 12 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia została usytuowana w odległości 25 m od granicy działki nr ew. [...]. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki. W szczególności nie uchybiono rażąco § 124 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, który stanowi, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni; 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Projekt zagospodarowania terenu zakładał bowiem usytuowanie na działce nr ew. 5 dwóch zbiorników naziemnych na gaz LPG o pojemności 4850 litrów każdy w odległości ok. 13,0 m od budynku obsługi stacji paliw, w odległości 38,0 m od najbliższego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], w odległości ponad 18,0 m od projektowanych na działce inwestycyjnej miejsc postojowych oraz w odległości 5,3 m granicy z działką o nr ew. [...]. Natomiast projektowany odmierzacz gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych znajduje się w odległości ok. 11,5 m od budynku obsługi stacji paliw. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przepisu § 124 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki wynika, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 tj. 10 m od granicy działki, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu. W omawianej sprawie projektowane dwa zbiorniki naziemne LPG zostały osłonięte ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120 zarówno od strony północnej i południowej. Dodatkowo projekt budowlany spornej inwestycji został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. w sytuacji, w której decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj.: - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z zaniechaniem ustalenia przez organ stron postępowania administracyjnego, co pozbawiło skarżącą możności czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i skutkowało dalszym naruszeniem przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania nieważnościowego przed organem, który przyznał skarżącej przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, jednakże pominął, iż w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę strony bez własnej winy pozbawione zostały możności działania i nie zostały zawiadomione przez Starostę o toczącej się sprawie; - art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Starostę [...] polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego myjni samochodowej oraz stacji LPG pomimo jego sprzeczności z planem miejscowym, w szczególności z § 6 pkt 1 i pkt 3, § 7 pkt 1 oraz § 43 pkt 1 i pkt 2, który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i obiekty usługowe takie jak w szczególności szewc, szkoły językowe czy drobne sklepy, a nie obiekty uciążliwe w postaci myjni samochodowej czy stacji LPG; - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z § 6 pkt 1 i pkt 3, § 7 pkt 1 oraz §10, §17, § 43 pkt 1 i pkt 2 planu, bowiem ani bezdotykowa myjnia samochodowa ani stacja LPG nie są obiektami usługowymi, których zasadniczym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców. W ocenie strony skarżącej organ uznając usługi myjni bezdotykowej i stacji LPG jako mogące służyć "zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów" przez co wchodzą w zakres "usług podstawowych", pominął zupełnie, że taka interpretacja planu miejscowego godzi w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej budowa myjni bezdotykowej i zbiorników naziemnych gazu dla stacji paliw LPG nie mieści się w użytym w planie miejscowym terminie "usług nieuciążliwych" - świadczy już o tym sam fakt budowy naziemnych zbiorników gazu płynnego, co bezpośrednio oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i uniemożliwia ich wykorzystywanie. Uciążliwość posadowienia naziemnych zbiorników gazu płynnego przejawia się także w konieczności poszanowania przez właścicieli sąsiadujących z inwestycją nieruchomości norm odległościowych z §124 rozporządzenia Ministra Gospodarki. W ocenie skarżącej bezpośrednia uciążliwość inwestycji polega na braku możliwości rozbudowy domu, możliwości postoju pojazdu dopiero w odległości 5m od granicy działki oraz braku możliwości budowy innych budynków w odległości nie mniejszej niż 14 metrów od ogrodzenia. Skarżąca wskazała ponadto, że na terenie województwa [...] ani na terenie pozostałych województw nie uchwalono nigdy jakiegokolwiek planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby, iż do usług podstawowych należą usługi bytowe w postaci myjni i stacji paliw, wręcz przeciwnie, stałą i utrwaloną praktyką na niektórych obszarach aktywnych inwestycyjnie jest wprost wyłączanie ww. usług z definicji. Ponadto w ocenie skarżącej, Starosta [...] nigdy nie zbadał zgodności przedmiotu inwestycji z planem miejscowym, której próby zostały podjęte dopiero przez Wojewodę i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania nieważnościowego. Zdaniem skarżącej całodobowa myjnia samochodowa i stacja paliw ze zbiornikami naziemnymi gazu płynnego są obiektami budowlanymi innymi niż wymienione w § 6 pkt 1 i pkt 3 planu, do czego ani Wojewoda ani organ II instancji w ogóle się nie odnieśli. Skarżąca podniosła również, że pozycja "MN/U" nie jest tożsama pozycji "U", która pojawia się w planie miejscowym właśnie po to, aby odróżnić tereny zabudowy jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych a tereny [...] przeznaczone przez Radę Gminy pod budowę stacji paliw i myjni, które w przyjęciu argumentacji organu I i II instancji oznaczone byłby jako U,MN lub ewentualnie MN,U czy też U jeżeliby dopuszczały budowę takich obiektów jak stacja paliw i myjnia. Zdaniem skarżącej powyższej oznacza, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego funkcją bazową przedmiotowego obszaru jest mieszkalnictwo jednorodzinne, bowiem określony punkt procentowy powierzchni mieszkalnej musi odpowiadać zgodnie z planem rzeczywistemu wykorzystaniu zagospodarowania na określone w planie cele. Charakter usług natomiast musi być w oparciu o plan i zgodnie z planem nieuciążliwy w obiekcie mieszkalnym, stąd też określa się w miejscowych planach zagospodarowania usługi podstawowe - usługi bytowe jako np. małe sklepy i punkty usługowe przy czym uchwałodawca ma na myśli zakłady typu fryzjer, piekarz czy szewc, a nie stacja paliw czy myjnia, których funkcja jest diametralnie różna. Uzupełniająca funkcja usługowa musi służyć natomiast podstawowej funkcji mieszkalnej i być w stosunku do niej komplementarna, a nie pozostawać całkiem obok funkcji zasadniczej. Dodatkowo zgodnie z planem musi być nieuciążliwa. Tymczasem ani stacja paliw LPG ani myjnia samochodowa nie jest w jakimkolwiek stopniu kluczowym elementem funkcji mieszkalnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej bezdotykowej trzystanowiskowej oraz instalacji gazowej z dwoma naziemnymi zbiornikami gazu płynnego o pojemności V=2x4850 1, przeznaczonej do zasilania samodzielnej stacji gazu płynnego na działce nr ewid. [...] obręb ewid. [...] w [...] , ul. [...]. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zatwierdzone w powyższym zakresie rozwiązania projektowe nie naruszają w sposób rażący przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Jak zostało to prawidłowo przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji projekt budowlany jest zgodny z treścią przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) tego rozporządzenia. Oceniając rozwiązania projektowe nie można także decyzji Starosty postawić zarzutu naruszenia ( zwłaszcza rażącego) § 124 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, który stanowi, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni; 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją przewiduje usytuowanie na działce nr ew. [...] dwóch zbiorników naziemnych na gaz LPG o pojemności 4850 litrów każdy w odległości ok. 13,0 m od budynku obsługi stacji paliw, w odległości 38,0 m od najbliższego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], w odległości ponad 18,0 m od projektowanych na działce inwestycyjnej miejsc postojowych oraz w odległości 5,3 m granicy z działką o nr ew. [...]. Projektowany odmierzacz gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych znajduje się w odległości ok. 11,5 m od budynku obsługi stacji paliw. Dodatkowo projektowane dwa zbiorniki naziemne LPG zostały osłonięte ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120 zarówno od strony północnej i południowej. Najistotniejszą jednak kwestia do rozważenia przez organy oraz Sąd w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy przedmiotowa inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący zapisów prawa miejscowego. Z zapisów prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] dnia [...] kwietnia 2010 r. Uchwałą Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] oraz fragmentu wsi [...] - rejon ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 24 lipca 2010 r. nr [...], poz. [...]) wynika, iż działka inwestycyjna, oznaczona jest w planie miejscowym symbolem 14.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. § 43 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego ustala przeznaczenie podstawowe na terenie oznaczonym symbolem 14.MN/U jako "usługi podstawowe". Zostały one zdefiniowane w § 6 pkt 3 planu miejscowego jako "obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, których zasadniczym zadaniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów (...)". Należy całkowicie podzielić ocenę organu odwoławczego wskazał, że usługi w rodzaju myjni samochodowych oraz stacji LPG nie zostały przez uchwałodawcę wprost z tego katalogu wykluczone, zaś zamierzenie inwestycyjne mogą służyć "zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i użytkowników okolicznych terenów". Zaplanowane usługi mogą służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Jednocześnie plan miejscowy dopuszcza na obszarze oznaczonym symbolem 14.MN/U lokalizację "usług podstawowych", których podgrupę stanowią "usługi bytowe", zatem nie każda "usługa podstawowa" musi być jednocześnie "usługą bytową", których katalog rzeczywiście nie został określony jako zamknięty. Kwestią jednak zasadniczą jest fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi wyraźnego zakazu realizacji tego typu usług na przedmiotowym terenie, a w postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na wykładnię i to rozszerzająca zapisów planu. Bez znaczenia dla wyniku postępowania jest więc twierdzenie skargi, iż "na terenie województwa [...] ani na terenie pozostałych województw nie uchwalono nigdy jakiegokolwiek planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby, iż do usług podstawowych należą usługi bytowe w postaci myjni i stacji paliw, wręcz przeciwnie, stałą i utrwaloną praktyką na niektórych obszarach aktywnych inwestycyjnie jest wprost wyłączanie ww. usług z definicji". Nie ulega bowiem wątpliwości , iż w zapisach badanego planu miejscowego takiego wykluczenia nie ma. W tym miejscu należy podnieść, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa. Z tych względów nie zasługuje na aprobatę zarzut skargi rażącego naruszenia art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Starostę [...] polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego myjni samochodowej oraz stacji LPG pomimo jego sprzeczności z planem miejscowym, w szczególności z § 6 pkt 1 i pkt 3, § 7 pkt 1 oraz § 43 pkt 1 i pkt 2. Należy także zauważyć, iż projekt nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego, co do: wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy zdefiniowanej w § 6 pkt 8 ww. planu miejscowego - nie więcej niż 30% (projektowana - 6,5%); nieprzekraczalnej wysokości zabudowy - dla budynków usługowych maksymalnie 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe, i jednocześnie maksymalnie do 12 m w najwyższym punkcie przykrycia dachu licząc od poziomu gruntu rodzimego (projektowana - 1 kondygnacja i wysokość 3,8 m w najwyższym punkcie dachu); wskaźnika liczby miejsc postojowych - proporcjonalnie 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 pow. użytkowej, jednak nie mniej niż 2 miejsca postojowe na obiekt (projektowane - 5 miejsc postojowych), a także nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się zaś do zarzutu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącej możności czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, iż zarzut ten może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art 145 § 1 pkt 4 kpa, co w konsekwencji czyni niemożliwym konstruowanie na tej podstawie przesłanki nieważnościowej, wypełniającej dyspozycję art 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega kwestii, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad opisanych w art.156 § 1pkt 1-7 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem inwestor wypełnił wszystkie obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Nadto projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Również dokumentacja projektowa jest kompletna, zawiera zaświadczenia potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, natomiast inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne , rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.). .