III SA/Kr 1270/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2014 r. nr XXXV/280/2014 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym słowa "do soboty". Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Jordanowa nr XXXV/28072014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w części obejmującej § 2 ust. 1 we fragmencie "... do soboty". Zakwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 czerwca 2014 r. w zaskarżonym zakresie "...do soboty". W uzasadnieniu skargi podano, że Rada Miasta Jordanowa w dniu 30 listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr XIII/99/2015 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Tekst jednolity powyższej uchwały ogłoszono w formie obwieszczenia nr 2.2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W załączniku do powyższego obwieszczenia ogłoszono tekst jednolity uchwały nr XXXV/280/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, która w § 2 ust. 1 wprowadza opłatę za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do soboty. Jako podstawę powyższych uchwał powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13f ust. 2, art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Prokurator przytoczył orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 98/16, w którym wyrażono pogląd, że wprowadzanie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, tj. również w soboty narusza w sposób istotny art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestią ocenną jest określenie "dni robocze". W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, że bezpodstawnie ustalano opłaty za postój w strefie płatnego parkowania za parkowanie w soboty. W ocenie Sądu "dniami roboczymi" nie są wszystkie dni dlatego pomimo, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni roboczych", to jednak pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy, których katalog został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Następnie powołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do art. 57 § 4 K.p.a. wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 zgodnie z którym sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Stąd wykładnia art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych" powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne by nie prowadzić do niejednolitej wykładni danego przepisu zwłaszcza związanego z trudnościami interpretacyjnymi. Obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa, tak by nie następowała rozszerzająca ich interpretacja. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15, gdzie zawarł stwierdzenie, że zmiana § 2 uchwały w ten sposób, że opłaty pobierane są w dni robocze od poniedziałku do piątku miała na celu usunąć źródło wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. Zgodnie z powyższym stwierdzono, że Rada Miasta Jordanowa, będąc upoważniona ustawowo do określenia wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała jednak kompetencji do ustalenia powyższych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 wyraził pogląd, że użyte w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy określenie "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie - jako elementu zbędnego - zawężonej kategorii "dnia roboczego" w tym przepisie. Sąd stanął na stanowisku, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Prokurator stwierdził, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały jest zasadne, bowiem celem skierowania tej skargi jest wyeliminowanie z porządku prawnego wadliwych uchwał będących aktami prawa miejscowego, co do których stwierdzono nieważność w zaskarżonych częściach, aby kwestionowane zapisy nie powodowały naruszenia praw adresatów tej uchwały, a sposób interpretowania przepisów zapewniał tzw. bezpieczeństwo prawne. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jordanowa wniosła o unieważnienie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 we fragmencie "... do soboty", o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym organ celem wyeliminowania z porządku prawnego wadliwego zapisu w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, co do której stwierdzono nieważność w zaskarżonej części, aby kwestionowane zapisy nie powodowały naruszenia praw adresatów tej uchwały, a sposób interpretowania przepisów zapewniał tzw. bezpieczeństwo prawne, przygotował projekt uchwały w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami strony skarżącej. W uchwale nr XXXV/280/2014 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2015 r. poz. 7894) - zostanie wprowadzona następująca zmiana: - w § 2 ust. 1 otrzymało brzmienie: "1. W strefie, o której mowa w § 1, opłata za parkowanie będzie pobierana w dni robocze od poniedziałku do piątku - w godzinach od 8.00 do 18.00." Podjęcie czynności celem wyeliminowania naruszonego prawa nastąpi na XXI sesji, która jest planowana na wrzesień 2016 r. (zgodnie z uchwałą nr XIV/120/2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia planu pracy Rady Miasta Jordanowa oraz planów pracy stałych Komisji Rady Miasta Jordanowa na 2016 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej uczynił § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2014 r. nr XXXV/28072014 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w części obejmującej sformułowanie: "do soboty". Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 2 ust. 1 wyrazy "do soboty") zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 2 ust. 1) składa się ze zdania o treści: "W strefie, o której mowa w § 1, opłata za parkowanie będzie pobierana w dni robocze, od poniedziałku do soboty w godzinach od 8.00 do godz. 18.00." Taki przepis wprost wskazuje, że w strefie (płatnego parkowania) pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów od poniedziałku do soboty włącznie. W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora jest zasadne. Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 słów "do soboty" uchwały Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2014 r. nr XXXV/280/2014 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, sposobu poboru opłat i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.