V SA/Wa 169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w U. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia ... grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz B. Sp. z o.o. w U. kwotę 688 zł (sześćset osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zarząd Województwa .... - Wojewódzki Urząd Pracy w R. decyzją z dnia ... września 2015 r. – stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) dalej u.f.p. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. oraz Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] z dnia 22 czerwca 2007 r. zmienionego aneksem nr 1 zawartym w dniu 21 grudnia 2007 r., aneksem nr 2 zawartym w dniu 4 lutego 2009 r., aneksem nr 3 zawartym w dniu 14 lipca 2009 r., aneksem nr 4 zawartym w dniu 18 stycznia 2010 r., aneksem nr 5 zawartym w dniu 6 października 2010 r., aneksem nr 6 zawartym w dniu 12 września 2011 r., aneksem nr 7 zawartym w dniu 29 lutego 2012 r., aneksem nr 8 zawartym w dniu 9 lipca 2013 r., aneksem nr 9 zawartym w dniu 7 listopada 2013 r., aneksem nr 10 zawartym w dniu 8 stycznia 2014 r. i aneksem nr 11 z dnia 18 września 2014 r., Samorząd Województwa .. reprezentowany przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., działającego na podstawie upoważnienia udzielonego Uchwalą Nr ... Zarządu Województwa ... w R. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie wskazania Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. do pełnienia funkcji Instytucji Pośredniczącej w ramach komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz udzielenia upoważnienia Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., zmienioną Uchwałami: ... zobowiązał B. Spółka z o.o. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. dla kwoty ... zł od dnia 22 października 2013 r. do dnia zapłaty, - dla kwoty ... zł od dnia 11 lutego 2014 r. do dnia zapłaty, dla kwoty ... od dnia 5 maja 2014 r. do dnia zapłaty, dla kwoty ... zł od dnia 19 maja 2014 r. do dnia zapłaty, dla kwoty ... zł od dnia 11 września 2014 r. do dnia zapłaty, dla kwoty ... zł od dnia 19 grudnia 2014 r. do dnia zapłaty, dla kwoty ... zł od dnia 18 lutego 2015 r. do dnia zapłaty. W motywach wskazano, że w dniu [...] grudnia 2012 r. zawarta została umowa nr ... o dofinansowanie Projektu: "... " w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pomiędzy Województwem ... - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R., a B. Spółka z o.o. Projekt "... " realizowany był w ramach Działania 6.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia, w ramach Priorytetu VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 31 marca 2015 r. Celem głównym projektu było zwiększenie aktywności zawodowej i zdolności do samozatrudnienia do 31 marca 2015 r. ... bezrobotnych w wieku poniżej 25 roku życia, zamieszkujących w powiatach .... W dniach 3, 4 i 6 marca 2014 r. przeprowadzona została kontrola planowa projektu, w wyniku której ustalono, że Beneficjent dokonując wyboru wykonawców na usługi szkoleniowe ("[...] przedsiębiorczości", ,, [...]"), usługi doradcze (indywidualne, grupowe, specjalistyczne) oraz usługi cateringowe nie zastosował przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (zwanej dalej PZP), pomimo takiego obowiązku. Wynikał on z tego, że jest to podmiot prawa publicznego, w którym jednostki sektora finansów publicznych posiadają 100% udziałów i jednocześnie sprawują nadzór nad organem zarządzającym oraz mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego. W opinii Instytucji Pośredniczącej, B... z o.o. (dalej B. Sp .z o.o.) w świetle celów jakie realizuje i do jakich została powołana, jest podmiotem prawa publicznego ustanowionym w celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. Zgodnie bowiem z zapisami § 6 umowy Spółki, pierwotnym celem utworzenia B. Sp. z o.o. było promowanie rozwoju gospodarczego i społecznego mikroregionu [...], promowanie regionalnej produkcji i usług, opracowywanie programów rozwoju gospodarczego i społecznego oraz restrukturyzacji mikroregionu, prowadzenie badań naukowych mających na celu rozwój gospodarczy i kulturalny społeczności lokalnej, inspirowanie współpracy regionalnej, prowadzenie działalności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Mając na uwadze powyższe, Instytucja Pośrednicząca przyjęła, iż B. Sp. z o.o. jest osobą prawną, która została utworzona w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego, co przesądza o uznaniu jej za instytucję prawa publicznego i to bez względu na praktykę funkcjonowania, tj. jeśli nawet część zadań ma charakter komercyjny. Tym samym B. Sp. z o. o. jako instytucja wspierająca rozwój gospodarczy regionu, której działalność jest kierowana na inicjowanie, promowanie i wspieranie wszelkich inicjatyw służących szeroko rozumianemu rozwojowi regionalnemu, jest podmiotem prawa publicznego, spełniającym przesłanki wyszczególnione w art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP, nakładające na nią obowiązek stosowania przepisów ustawy PZP przy realizacji zamówień publicznych. IP ustaliła, że Beneficjent realizował jednocześnie kilka projektów finansowanych z PO KL, w ramach których w budżecie przewidział realizację usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych. Wymienione powyżej usługi spełniły kryteria tożsamości przedmiotowej, tożsamości czasowej oraz tożsamości podmiotowej. Przedmiotem zamówienia w ramach realizacji wszystkich projektów były bowiem odpowiednio usługi szkoleniowe, doradcze i cateringowe, co przesądza o tożsamości przedmiotowej. Wszystkie zamówienia zostały udzielone w zbliżonym czasie obejmowały zbliżony okres, co stanowi o ich tożsamości czasowej. Również nie ma wątpliwości, że zamówienia w ramach odpowiednio usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych mogły być wykonane przez jeden podmiot. Oznacza to, że obowiązkiem Beneficjenta było zsumowanie wartości poszczególnych zamówień. Jak wynika z dokonanych przez IP ustaleń, w przypadku usług szkoleniowych łączna wartość zamówień wyniosła ... zł, dla usług doradczych była to kwota ... zł, a dla usług cateringowych kwota ... zł. Dokonując przeliczenia poszczególnych kwot na euro, wysokość zamówień w każdym przypadku przekraczała kwotę 14.000 00 euro, stanowiącą granicę powyżej której Beneficjent zobligowany był do zastosowania przepisów PZP. Poprzez udzielenie zamówień publicznych bez stosowania ustawy PZP pomimo takiego obowiązku (dla zamówień, których wartość przekracza równowartość 14.000,00 euro). Beneficjent naruszył postanowienia art. 7 ust 1 ustawy PZP w związku z art. 3 ust 1 pkt. 3, art. 4 p. 8. art. 40 ust. 2. art. 95 ust. 1 PZP, nie przestrzegając w odpowiednim stopniu zasad jawności i przejrzystości, przez, co naruszył zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Rozdział 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Podrozdział 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków punkt 1 litera k), zgodnie z treścią którego, wydatek by mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być zgodny z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. PZP. Powyższe ustalenia skutkowały nałożeniem korekty finansowej w wysokości 25% na wydatki poniesione w związku z realizacją usług szkoleniowych, usług doradczych i usług cateringowych. Nałożona korekta określona została z zastosowaniem metody wskaźnikowej, na podstawie tabeli 4 p. 1 zamieszczonej w dokumencie Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE. Beneficjent nie zgodził się z ustaleniami pokontrolnymi, zatem IP w dniu [...] lipca 2014 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone w ... sierpnia 2014 r. wydaniem decyzji administracyjnej nr ... w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, która została utrzymana w mocy przez Organ II instancji. Następnie w wyniku złożonej przez Beneficjenta skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3251/14 oddalił skargę (wyrok nieprawomocny), przy czym Beneficjent złożył skargę kasacyjną do NSA. Środki orzeczone do zwrotu tą decyzją Zarządu Województwa [...] dotyczyły wydatków z tytułu usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych, rozliczonych we wniosku o płatność nr ... (za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013) w łącznej kwocie ... zł, z czego: - ... zł w ramach kosztów bezpośrednich, - ... zł w ramach kosztów pośrednich. Powyższą kwotę zwrócił Beneficjent [...] października 2014 r. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż w ramach umowy nr ... o dofinansowanie Projektu: "... ", pozostałe wydatki z tytułu usług szkoleniowych, doradczych i cateringowych, które należało objąć 25 % korektą finansową, z uwagi na niezastosowanie przepisów ustawy PZP, ujęte zostały przez Beneficjenta w kolejnych wnioskach o płatność: a) wniosek nr ... (za okres 1 październik 2013 r. do 31 grudzień 2013 r.), b) wniosek nr ... (za okres 1 styczeń 2014 r. do 31 marzec 2014 r.), c) wniosek nr ... (za okres 1 kwiecień 2014 r. do 30 czerwiec 2014 r.), d) wniosek nr ... (za okres 1 lipiec 2014 r. do 30 wrzesień 2014 r.), e) wniosek nr ... (za okres 1 październik 2014 r. do 31 grudzień 2014 r.), f) wniosek nr ... (za okres 1 styczeń 2015 r. do 31 marzec 2015 r.), Łączna kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach kosztów bezpośrednich wyniosła ... zł. W związku z uznaniem za niekwalifikowalne kosztów bezpośrednich w kwocie ... zł, dokonano wyliczenia niekwalifikowalnych kosztów pośrednich. Koszty pośrednie rozliczane ryczałtem stanowią 5 % kwalifikowalnych kosztów bezpośrednich. Zatem podstawę do naliczenia niekwalifikowalnych kosztów pośrednich stanowią niekwalifikowalne koszty bezpośrednie w kwocie ... zł. Mając na uwadze powyższe, kwota korekty w wysokości 5 % z kwoty ... zł stanowi ... zł. w podziale na poszczególne wnioski: wniosek nr ... - kwota ... zł, wniosek nr ... - kwota ..... zł, wniosek nr ... - kwota ... zł, wniosek nr ... - kwota ... zł, wniosek nr ... - kwota ... zł, wniosek nr ... - kwota ... zł. Zatem łączna kwota wydatków uznanych za niekwalifikowalne wynosi ... zł, w tym koszty bezpośrednie w kwocie ... zł oraz koszty pośrednie w kwocie ... zł. Kwota wydatków niekwalifikowalnych w wysokości ... zł nie została przez Beneficjenta zwrócona, a Beneficjent podkreślił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem IP dotyczącym nałożenia korekty za niestosowanie przepisów PZP. Beneficjent podniósł, że zapisy § 22 umowy o dofinansowanie nr ... wyraźnie wskazują w pkt. 1, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych", a przypis 42 do tego paragrafu mówi, że należy go wykreślić, jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów PZP. Ponieważ WUP w R. nie wykreślił zapisów paragrafu 22, w opinii Beneficjenta przyznał tym samym, iż B. Sp. z o.o. nie jest zobowiązana do stosowania ustawy PZP. Zdaniem Organu fakt omyłkowego nie wykreślenia w umowie paragrafu nie może stanowić podstawy do uznania, że Beneficjent nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy PZP. Nie można bowiem analizować treści umowy poprzez powoływanie się na postanowienia jednego paragrafu, w oderwaniu od pozostałej części umowy. Postanowienie § 3 ust. 4 umowy nakłada na Beneficjenta obowiązek stosowania przy wydatkowaniu środków aktualnej wersji Wytycznych. Z kolei zgodnie z zapisami Rozdział 3 - Podrozdział 1 pkt 1 litera k) Wytycznych warunkiem kwalifikowalności wydatku jest min. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z PZP. W związku z takim brzmieniem przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości okoliczność, że Beneficjent niezależnie od treści umowy był zobowiązany do stosowania przepisów prawa krajowego. Porównanie tych dwóch postanowień umowy tj. § 3 ust. 4 oraz § 22, przy uwzględnieniu statusu Beneficjenta będącego osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, a zatem podmiotem mającym obowiązek stosowania ustawy PZP, prowadzi do uznania, że Beneficjent powinien stosować się do treści bezwzględnie obowiązujących go przepisów. Za powyższą argumentacją przemawia również fakt, że nie jest możliwe odstąpienie od stosowania powszechnie obowiązujących, bezwzględnych norm prawa poprzez wprowadzenie odrębnych uregulowań w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy stronami. Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego postanowienia umowne wykazujące sprzeczność z treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów są nieważne i nie wywołują skutków pomiędzy stronami stosunku prawnego. Zgodnie z przepisem art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy nieważnością dotknięta jest jedynie część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy w pozostałym zakresie. W związku z powyższym Beneficjent powinien był zinterpretować wskazane postanowienie umowne jako nieważne i zastosować się do bezwzględnie obowiązujących go przepisów PZP. Wobec powyższego, brak spłaty kwoty objętej wezwaniem do zapłaty (pismo nr ... z dnia 13 lica 2015 r.) spowodował, że Instytucja Pośrednicząca w dniu [...] sierpnia 2015 r. postanowieniem nr ... wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne. Podsumowując, zgodnie z § 3 ust. 4 umowy nr ... o dofinansowanie projektu "[...]" Beneficjent przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązał się do stosowania zawsze aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL, stanowiących procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Zgodnie z Wytycznymi warunkiem kwalifikowalności wydatku jest min. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z PZP. 2. W efekcie wniesionego odwołania Minister Rozwoju decyzją z dnia ... grudnia 2015 r. stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ufp – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy – w motywach – zauważył, że w odwołaniu z dnia [...] września br. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem : - przepisów postępowania tj. art. 77 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyrażająca się w nieuzasadnionym przyjęciu, że Odwołująca była zobowiązana do stosowania pzp przy realizacji projektu pt. " ....’’ - przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu że B.Sp. z o.o. jest osobą prawną utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb powszechnych nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji Zarządu Województwa ... w całości i umorzenie postępowania. IZ PO KL zapoznała się z przekazaną dokumentacją w sprawie, rozpatrzyła cały materiał dowodowy i na tej podstawie poczyniła następujące ustalenia : Na podstawie umowy nr ... o dofinansowanie projektu pt. "...’’ zawartej w dniu [...] grudnia 2012 r. z Województwem ... – Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. zwanym dalej WUP w R.. Odwołująca realizowała projekt o wartości dofinansowania ... zł w okresie realizacji od 1 kwietnia 2013 r. do 31 marca 2015 r. Celem głównym projektu jest zwiększenie aktywności zawodowej i zdolności do samozatrudnienia do 31 marca 2015 r. 70 bezrobotnych w wieku poniżej 25 r. zamieszkałych w powiatach .... Zgodnie z Informacją pokontrolną nr ... z dnia 4 kwietnia 2014 r. stwierdzono, iż Odwołująca nie zastosowała przepisów PZP udzielając zamówień publicznych na usługi szkoleniowe, doradcze i cateringowe, pomimo obowiązku jej stosowania. W ocenie IP, B. Sp. z o.o. jest podmiotem prawa publicznego, w którym jednostki sektora finansów publicznych posiadają 100% udziałów i jednocześnie sprawują nadzór nad organem zarządzającym oraz mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego, Odwołująca na podstawie art. 3 ust 1 pkt 3 pzp powinna stosować tę ustawę udzielając zamówień. Ponadto B. Sp. z o.o. realizował jednocześnie 4 projekty, które były finansowane w ramach PO KL a mianowicie: 1. Projekt pt.: "... '’ zgodnie z umową nr ... z dnia [...] grudnia 2012 r., który był realizowany od [...] października 2012 r do [...] marca 2014 r. 2. Projekt pt.: "... " zgodnie z umową nr ... z dnia [...] grudnia 2012 r., który był realizowany od [...] stycznia 2013 r. do [...]grudnia 2014 r.; 3. Projekt pt.: "... " zgodnie z umową nr ... z dnia 14 grudnia 2012 r , który był realizowany od .... kwietnia 2013 r. do [...] marca 2015 r., 4 Projekt pt.: "... " zgodnie z umową nr ... z dnia [...] marca 2012 r., który był realizowany od [...] kwietnia 2012 r. do [...] marca 2014 r. (pierwotny okres realizacji zaplanowany był od [...] kwietnia 2012 r do [...] czerwca 2013 r ). Zespół kontrolujący IP ustalił, że Odwołująca w ramach projektu nr ... pt. "... " zobowiązana była stosować przepisy pzp dla następujących zamówień: - usługi szkoleniowe z zakresu "[...] przedsiębiorczości", "[...]", - usługi cateringowe - dla uczestników wszystkich szkoleń; - usługi doradcze. Powyższe ustalenie IP wynikało z analizy budżetów ww. projektów, które realizowała Odwołująca, gdyż należy sumować zamówienia tego samego rodzaju w więcej niż jednym projekcie. Na postawie informacji zawartych w "Zestawieniu postępowań przeprowadzonych na podstawie zasady konkurencyjności przez B.Sp. z o. o. w okresie realizacji projektu "Wsparcie przedsiębiorców na starcie" Działanie 6.2. POKL oraz "Dokumentacji związane z wyborem wykonawcy Usług doradczych z zastosowaniem zasady konkurencyjności", IP ustaliła, że Odwołująca nie stosowała przepisów PZP, zaś dokonała wyboru wykonawcy na: - usługi szkoleniowe z zakresu: "[...] przedsiębiorczości", "[...]" bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku, - usługi cateringowe bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku, - usługi doradcze z zastosowaniem zasady konkurencyjności. Z uwagi na fakt, iż na ww. usługi zostały udzielone zamówienia publiczne z naruszeniem przepisów PZP, które B.Sp. z o.o. była zobowiązana stosować, IP nałożyła korektę finansową na wyżej wymienione wydatki w wysokości 25 %. Nałożona korekta została określona za pomocą metody wskaźnikowej i wynika z zapisów zawartych w dokumencie: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Wydatki, na które została wymierzona korekta finansowa w wysokości 25 % rozliczone zostały także w pozostałych wnioskach o płatność: ... W ramach kosztów bezpośrednich łączna kwota wydatków uznanych za niekwalifikowane wynosi ... zł. W motywach wskazano, że Odwołująca nie zgodziła się z takimi ustaleniami Podniosła, że jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą i że nie spełnia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP tj. że nie została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego Zgodziła się natomiast, że spełnia pozostałe warunki uznania za podmiot prawa publicznego wymienione w tym przepisie, tj., że posiada osobowość prawną oraz że pozostaje w faktycznej zależności od jednostek sektora finansów publicznych lub państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, która może polegać na tym, że podmioty te, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego. Wskazała też, że użyty w art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP zwrot "w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym" powinien być odczytywany zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnoszącym się do przyjętego w prawodawstwie unijnym sformułowania "potrzeb w interesie ogólnym". Argumentowała, że orzecznictwo Trybunału w tym zakresie wymaga spełnienia następujących kryteriów: a) czy podmiot działa na określonym rynku na zasadach konkurencyjności, b) czy w swoim działaniu podmiot jest nastawiony na maksymalizację zysku, c) czy dany podmiot zarządzany jest zgodnie z kryteriami efektywności i rentowności. W tym kontekście podniosła, że jej działania natrafiają na silną konkurencję, m.in. w procesie aplikowania o dofinansowanie realizacji projektów, co dowodzi, że Spółka nie zaspokaja potrzeb o charakterze powszechnym. Oprócz tego, podkreśliła, że spółka sama finansuje swoją bieżącą działalność oraz ponosi ekonomiczne ryzyko swojej działalności. Na tej podstawie uznała, że nie prowadzi działalności o charakterze użyteczności publicznej, której celem byłoby bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, i że w konsekwencji nie można uznać jej za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania przepisów PZP. IZ PO KL nie zgodziła się z powyższą argumentacją. Przede wszystkim, posiadanie statusu podmiotu prawa publicznego nie jest uzależnione od stopnia, w ramach całej działalności danego podmiotu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. W tym kontekście przywołano zapisy umowy Spółki, wg której § 6 określa, że celem działania B. Sp. z o.o. jest: a) promowanie rozwoju regionalnego i społecznego mikroregionu [...] oraz troska o racjonalne zagospodarowanie przestrzeni w celu podniesienia standardu życia jego mieszkańców, b) promowanie regionalnej produkcji i usług w kraju i za granicą, c) inicjowanie i stymulowanie współpracy regionalnej i międzynarodowej, d) koordynowanie prac związanych z opracowaniem programów z rozwoju gospodarczego i społecznego oraz restrukturyzacji mikroregionu, e) promowanie badań naukowych mających na celu rozwój gospodarczy i kulturalny społeczności lokalnej, f) inicjowanie i promowanie tworzenia nowych podmiotów gospodarczych ze szczególnym ukierunkowaniem na tworzenie nowych miejsc pracy, g) podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ochrony środowiska, w tym rozwoju rolnictwa ekologicznego i turystyki, h) inspirowanie współpracy regionalnej, w szczególności współpracy z regionami przygranicznymi ... i ..., i) prowadzenie działalności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wraz z doradztwem dla rolnictwa. Tak sformułowany cel działania Odwołującej nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że została ona powołana w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. Jednocześnie, jak wspomniano wcześniej, fakt, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą nakierowaną na osiąganie zysku i jego maksymalizację, nie zmienia statusu Odwołującej jako podmiotu prawa publicznego. Oczywiście, zachowuje ona ten status, pod warunkiem, że w dalszym ciągu prowadzi działalność, dla której została ustanowiona. Jednocześnie, o tym że Spółka kontynuuje działalność w tym zakresie potwierdza również fragment złożonego przez nią odwołania: "(...) zgodnie z Umową Spółki utworzony kapitał zapasowy z przeznaczeniem na pokrycie szczególnych strat lub wydatków zasilany jest środkami z zysku (odpisy z zysku) za dany rok obrotowy, a pozostały wypracowany zysk jest przeznaczony na realizację celów działania Spółki". Z tych względów, IZ PO KL uznała, że Odwołująca posiada status podmiotu prawa publicznego i z tego powodu, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP zobligowana była do stosowania przepisów tej ustawy udzielając zamówień na usługi szkoleniowe, doradcze i cateringowe w ramach projektu pt. "[...]". Organ II instancji zauważył, że wobec Odwołującej oraz adekwatnej do niniejszej sprawy było już prowadzone postępowanie odwoławcze przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej z dnia 25 września 2014 r., co obszernie zrelacjonowano w punkcie 1 niniejszego uzasadnienia. Wówczas NSA w wyroku z dnia 6 maja 2005 r., V SA/ Wa 3251/14 odniósł się do kwestii, czy Odwołująca jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemającą charakteru przemysłowego ani handlowego i potwierdził prawidłowości uznania przez organ I instancji oraz organ II instancji, że B. jest podmiotem zobowiązanym do stosowania PZP. Zgodnie z treścią ww. wyroku WSA wskazał, że "Agencja, tak jak sama wskazuje, została utworzona z konieczności pobudzania regionu, a w szczególności aktywnego włączenia się tego obszaru w proces przemian gospodarki polskiej" (oficjalna strona Agencji w Internecie), co niewątpliwie należy ocenić jako służącego zaspokajaniu potrzeb ogólnych. Udziałowcami Agencji są wyłącznie Gminy, a więc podmioty które wykonują zadania publiczne (art. 2 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2013.594 ). Trudno sobie wyobrazić, aby podmioty te finansowały działalność nie pozostającą w związku z ich ustawowymi zadaniami publicznym Agencja jest agencją rozwoju regionalnego, posiadającą osobowość prawną, wymienioną w załączniku do dyrektyw, jest finansowana w większości ze środków publicznych, podmiotem nie nastawionym na zysk w swej podstawowej działalności, działającą w celu zaspokajania potrzeb ogólnych, których nie zaspokaja komercyjne prywatne przedsiębiorstwo działające na wolnym rynku. Fakt, że prowadzi działalność gospodarczą nie stanowi przeszkody do uznania tego podmiotu za podmiot prawa publicznego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP, ponieważ głównym jego celem działania jest zaspokajanie potrzeb publicznych i w tym zakresie podmiot, co do zasady nie jest nastawiony na zysk". Wskazano, że co prawda w § 22 podpisanej umowy o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" jest odniesienie do stosowania przez beneficjenta zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień, niemniej jednak, zgodnie z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, przy wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach projektu Odwołująca zobowiązała się stosować aktualną wersję Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. W myśl pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych wydatki są kwalifikowalne, o ile m in. są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.). Zgodnie z wyrokiem (sygn. akt V SA/Wa 3050/14) WSA z dnia 6 maja 2015 r.: "akceptacja Wytycznych przez stronę jest równoznaczna z akceptacją ich treści a więc uzasadnia konieczność stosowania zarówno wytycznych jak i przepisów prawa krajowego. Argumenty te, wobec zasady przestrzegania przez obywateli polskich prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, wynikający z art. 83 Konstytucji R.P. pozostają bez pierwszorzędnego znaczenia". W myśl art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 - tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurę, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie stanowią przepisy PZP. Zatem naruszenie PZP - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ufp - stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. IZ PO KL przychyla się do rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w zaskarżanej decyzji i uznaje korektę w wysokości 25% wydatków poniesionych na poszczególne zamówienia prowadzone z naruszeniem PZP w łącznej kwocie 21 825,00 zł za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi. Odpowiednio, zwrotowi powinna również podlegać naliczona ryczałtowo (5 %) od tego wydatku kwota kosztów pośrednich 1 091,26 zł. W myśl bowiem podrozdziału 4.4 pkt 5 Wytycznych "Na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi)." 3. W skardze – postulującej uchylenie decyzji Organów I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz Beneficjentki zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono obrazę treści: a) art. 77 k.p.a oraz 80 k.p.a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 – poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego - sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów – co skutkowało błędnym przyjęciem, iż B. Spółka z o.o. jest osobą prawną utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb powszechnych nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego – w związku z czym jest obowiązana do stosowania przepisów PZP; b) art. 4 pkt 8 ustawy PZP poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie koszt usług wynikających z projektów objętych umowami o dofinansowanie przekraczał równowartość kwoty 14000 euro – a więc obligował Skarżącą do stosowania przepisów PZP. W motywach wskazano, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżąca jest osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego lub handlowego, a więc czy jest instytucją prawa publicznego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP). Jakkolwiek Skarżąca jest osobą prawną, została utworzona przez jednostki samorządu terytorialnego - to realnie nie prowadzi ona działalności mającej na celu zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego lub handlowego, w szczególności nie prowadzi ona działalności o charakterze użyteczności publicznej, jak również nie wykonuje ona żadnych działań z zakresu administracji publicznej, jak również nie została ona w takim celu utworzona. W wykładni pojęcia instytucji prawa publicznego doniosłą rolę pełni orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Jednym z kluczowych orzeczeń, który zasługuje na uwagę jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 października 2003 r. C-283/00 (LEX nr 193262), w którym wskazano; "Przy ustalaniu, czy istnieje potrzeba w interesie ogólnym, niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego, należy wziąć pod uwagę istotne okoliczności prawne i faktyczne takie jak te występujące wtedy, gdy zainteresowany podmiot został utworzony, czy warunki, w których podmiot ten prowadzi swoją działalność, w tym między innymi, brak konkurencji na rynku, okoliczność, że jego podstawowym celem nie jest przynoszenie zysków, fakt, że nie ponosi on ryzyka związanego z działalnością, a także uwzględniając wszelkie środki publiczne na finansowanie przedmiotowej działalności. W związku z powyższym, jeżeli organ działa w normalnych warunkach rynkowych, ma na celu osiąganie zysków i ponosi straty związane z wykonywaniem działalności, jest mało prawdopodobne, że potrzeby, które zamierza zaspokajać, nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego". Także w orzeczeniach [...] [...] pkt 66 oraz w sprawie [...] [...], pkt 48 i 59 Trybunał wskazał, że w celu ustalenia, czy dany podmiot został utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, należy dokonać oceny wszystkich istotnych czynników prawnych i faktycznych, a także okoliczności towarzyszących jego powstaniu i warunków, na jakich wykonuje swoje zadania, biorąc w szczególności pod uwagę niezarobkowy cel działalności, fakt nieponoszenia ryzyka związanego z jej prowadzeniem oraz ewentualne finansowanie ze środków publicznych. Żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie ma miejsca w przypadku B. Sp. z o o. Jak już zostało to wskazane w dotychczas złożonych pismach w sprawie - Agencja jest podmiotem nastawionym na osiągnięcie zysku, ponosi ryzyko gospodarcze prowadzonej działalności, a sama działalność nie jest finansowana ze środków publicznych. Jak słusznie wskazał Trybunał w wyroku z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie [...] Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, ECR 2001, nr 2. s. 1-00939, dla ustalenia, czy podmiot jest instytucją prawa publicznego, niewystarczające jest ustalenie, iż podmiot ten wykonuje zadania o charakterze powszechnym. Wykładnia zakładająca, że wszystkie interesy ogólne nie mają charakteru przemysłowego i handlowego, pozbawiłaby celu to sformułowanie dyrektyw. Agencja działa w ramach rynku konkurencyjnego, a jej powstanie i działalność nie wynika z przepisów prawa powszechnego, aktu administracyjnego czy też powierzenia przez jej założycieli części swoich kompetencji. Agencja nie posiada więc ani prawnego ani faktycznego monopolu w zakresie prowadzonej przez siebie działalności, a w zakresie całego spektrum jej przedmiotu działalności, działalność ta może być bez przeszkód wykonywana przez innych przedsiębiorców. W ślad za powołanym wyżej orzeczeniem Trybunału w sprawie [...], iż w toku badania statusu instytucji prawa publicznego konieczne jest zbadanie warunków, w jakich prowadzi ona swoją działalność, podkreślając, iż ustalenie zaspokajania potrzeb nie mających charakteru przemysłowego lub handlowego powiązane jest z ustaleniem, iż: podstawowym celem podmiotu nie jest zysk, podmiot nie ponosi ryzyka swojej działalności, finansuje swoją działalność ze środków publicznych. A contrario: brak wskazanych wyżej przesłanek w działalności prowadzonej przez podmiot przesądza o tym, iż podmiot nie ma statusu instytucji prawa publicznego. Prowadzenie bowiem działalności w oparciu o kryterium rentowności i osiągania zysku (nawet jeśli ten zysk jest przeznaczany na działalność statutową) i ponoszenia ryzyka strat finansowych powoduje, iż nie zostają łącznie spełnione przesłanki wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP. Zdaniem Skarżącej Organ wydający decyzję nie zbadał wszechstronnie przedmiotowej sprawy. Oparł się jedynie na wybiórczo wskazanych dowodach interpretując je jedynie w sposób pozwalający uzasadnić stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie przez organ wydający decyzję, a Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął analogiczne stanowisko do stanowiska Organu I instancji. Przyjął on, iż Skarżąca jest osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego lub handlowego, a więc czy jest instytucją prawa publicznego w rozumieniu przepisów PZP (art. 3 ust. 1 pkt 3 PZP). Organ wydający decyzję błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie koszt usług w ramach poszczególnych projektów przekraczał równowartość kwoty 14 000 euro wskutek czego na podstawie art. 4 pkt 8 PZP Skarżąca była zobligowana do stosowania przepisów ww. ustawy. Organ przeprowadzający kontrolę bezpodstawnie zsumował kwoty wynikające z usług przypisanych do poszczególnych odrębnych umów zawartych w ramach odrębnych projektów finansowanych w ramach PO KL, tj. a) Projekt "... " na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ... nia 14 grudnia 2012 r. - okres realizacji projektu od 1 października 2012 r. do 31 marca 2014 r. b) Projekt "... " na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ... z dnia 14 grudnia 2012 r. - okres realizacji projektu od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. c) Projekt "... " na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ... z dnia 14 grudnia 2012 r. - okres realizacji projektu od 1 kwietnia 2013 r. do 31 marca 2015 r. d) Projekt. "... " na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ... dnia 26 marca 2012 r. - okres realizacji projektu od 1 kwietnia 2012 r do 31 marca 2014 r. Zgodnie z powyższym podkreślić należy, iż umowy o dofinansowanie były zawierane oddzielnie i nie można zatem ich łączyć. Nawet czas realizacji projektów objętych umową jest różny. Skoro projekty wynikają z oddzielnych umów - to koszty wynikające z tych projektów (chociaż koszty z tej samej kategorii za te same usługi) winny być liczone oddzielnie. Błędnie zatem organ kontrolujący zsumował koszty poszczególnych usług wynikających z różnych umów. Zdaniem Skarżącej zsumowanie kwot np. za usługi szkoleniowe z poszczególnych projektów miało na celu jedynie uzyskanie łącznej kwoty przekraczającej graniczną wysokość 14 000 euro, co uzasadniło zdaniem organu zarzut kontrolującego nie zastosowania przepisów PZP. Przeliczając odrębnie koszty każdej z usług - oddzielnie dla każdego projektu - w przeważającej części wykazanych kosztów kwoty te nie przekroczyły 14 000 euro - co wykluczałoby obowiązek stosowania PZP przez Skarżącą. Organ wskazał, iż koszt usług cateringowych wyniósł w przeliczeniu ... euro. Organ ten nie zauważył jednocześnie, iż kwota z tytułu usług cateringowych dla umowy z pkt 1 to kwota ... euro, dla umowy z pkt 2... euro, natomiast dla umowy z pkt 3 - ... euro. W żadnej zatem z wymienionych umów koszt usług cateringowych nie progu 14000 euro. Takie działania organów administracji publicznej nie zasługuje na ochronę, albowiem stoją w sprzeczności z art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Istotną kwestią jest również okoliczność, iż na mocy nowelizacji zmianie uległ art. 4 pkt 8 PZP poprzez podniesienie wysokości kwoty granicznej z 14000 do 30000 euro. Zmiana ta nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy - PZP oraz niektórych innych ustaw. Mając na uwadze obecnie obowiązujący stan prawy podnieść należy, iż niedopuszczalne jest nakładanie na skarżącą spółkę negatywnych konsekwencji za postępowanie zgodne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. Koszt poszczególnych usług w ramach zawartych umów o dofinansowanie projektów nie przekracza bowiem równowartości 30 000 euro - wskutek czego Skarżąca nie jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy PZP. Niezrozumiałe zatem byłoby nakładanie na Skarżącą i sankcjonowanie wymogu stosowania przepisów ww. ustawy w sytuacji, gdy sam ustawodawca uchwala mniej restrykcyjne przepisy i odstępuje od egzekwowania obowiązku stosowania przepisów PZP przypadku, gdy kwota usługi nie przekracza równowartości kwoty 30 000 euro. Ponadto co najmniej dziwne jest podanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zapis § 22 umowy o dofinansowanie Projektu: "[...]" z dnia [...] grudnia 2012 r., nr umowy ... został "omyłkowo wpisany" do niniejszej umowy. Paragraf 22 umowy, wyraźnie w pkt. 1 stanowi, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych" a przypis 42 do tego paragrafu mówi, że należy go wykreślić jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów PZP. Wojewódzki Urząd Pracy w R. nie wykreślił zapisów paragrafu 22 przyznając tym samym, iż Skarżący nie jest zobowiązany do stosowania ww. ustawy. Umowa o dofinansowanie projektu była przygotowywana przez WUP w R. - profesjonalistę w tym zakresie. Przed jej podpisaniem WUP w R.zapoznał się ze stanowiskiem przedstawionym przez Skarżącą dotyczącym stosowania przez nią przepisów PZP i podjął suwerenną decyzję, która znalazła odzwierciedlenie właśnie w treści § 22 ww. umowy. W związku z zaistniałym stanem fatycznym Skarżąca została tym samym zobligowana do stosowania zasady konkurencyjności i każde inne działanie stanowiłoby naruszenie zapisów umowy mogące w konsekwencji doprowadzić do jej rozwiązania przez WUP w R.. Umowa wiąże strony w takim zakresie w jakim została zawarta, koncepcja "omyłkowo" wpisanej treści nie zasługuje zatem na uwzględnienie i nie może się ostać. 4. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, skarga - analizowana pod ww. kątem - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim ocena czy skarżąca, jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. osobą prawną utworzoną w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, ponieważ od tego zależy, czy powinna realizując projekt stosować ustawę prawo zamówień publicznych. Art. 3 p.z.p. określa krąg podmiotowy ustawy. Na potrzeby tej sprawy Sąd będzie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. mówiący o innych niż, określone w pkt 1 osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz pkt 1 i 2 pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50 % lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym Skarżąca spółka nie zaprzeczyła, że jest osobą prawną utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, że spełnia ww. w pkt a-c warunki. Zaprzeczyła natomiast temu, że została utworzona w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Zdaniem Spółki, prowadzi ona działalność nakierowaną na zysk, ponosi ryzyko z tym związane i sama się finansuje. W związku z tym, do oceny Sądu pozostaje kwestia statusu Skarżącej w aspekcie celów jej utworzenia i zakresu działania. Zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy dokonały wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. i doszły do niewadliwego wniosku, że Skarżąca jest tym podmiotem, który zobligowany był do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych. Ma rację Skarżąca, że badając czy dany podmiot ma status podmiotu prawa publicznego czyli zaspokajającego potrzeby o charakterze ogólnym, powszechnym, konieczne jest ustalenie jaki jest podstawowy cel jej działalności w tym czy ponosi ryzyko z prowadzeniem swej działalności i w jaki sposób i przez kogo jest finansowany. Jak się przyjmuje w orzecznictwie i doktrynie generalnie przy ustalaniu czy dany podmiot jest podmiotem prawa publicznego należy badać w jaki sposób i dla jakich celów dany podmiot został zawiązany. Późniejsze przekształcenia pozostają bez istotnego wpływu na cenę przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. (por. Komentarz do ustawy Prawo zamówień publicznych Paweł Granecki C.H. Beck, Warszawa 2007, str. 32 i następne, Marian Lemke, Dariusz Piasta Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości od 1999 do 2005 r. dt. zamówień publicznych wyd. Urząd Zamówień Publicznych). Zgodnie z wykładnią językową o powszechności możemy mówić gdy danego rodzaju działalność jest skierowana na zaspokajanie czy oferowanie dóbr i usług służących społecznemu zapotrzebowaniu a nie nastawiona na maksymalizacją zysku. Brak na rynku konkurencji w zakresie oferowanych dóbr i występowanie na danym rynku jednego podmiotu który oferuje tego rodzaju usługi stanowi wzór instytucji prawa publicznego (por. wyrok ETS z 10. 11.1998, C 360/96 Arnhem). W orzeczeniu tym podkreślono, że okoliczność nieangażowania niepublicznych środków w danego rodzaju przedsięwzięcie (tak jak ma to miejsce m.in. w tej sprawie skoro skarżący prowadzi też działalność komercyjną), nie pozbawia danego podmiotu cech instytucji prawa publicznego ponieważ jego działalność jest podyktowana celami innymi niż ekonomiczne a więc promocyjnymi czy naukowymi. Kwestia ta była także przedmiotem licznych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i zapisów dyrektyw. Dyrektywa 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi oraz poprzednio obowiązujące dyrektywy dotyczące koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych: 92/50, 93/26, /93/37 definiowały "podmiot prawa publicznego" jako podmiot ustanowiony w szczególnym celu zaspokojeniu potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, posiadającego osobowość prawną i finansowanego w przeważającej części przez państwo, jednostkę samorządu terytorialnego albo takiego którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów albo takiego w którym co najmniej połowa członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, jednostkę samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego. Powołane wcześniej orzeczenie w sprawie [...] ([...]) zawiera analizę pojęcia "potrzeby w interesie ogólnym nie mającego charakteru przemysłowego ani handlowego". Trybunał rozróżnia potrzeby w interesie ogólnym o charakterze przemysłowym lub handlowym i potrzeby w interesie ogólnym nie mające takiego charakteru. Te pierwsze to takie, które są zaspokajane na rynku poprzez swobodne konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa działające dla zysku a drugie to takie które są zaspokajane poza tym rynkiem przez państwo i jego agendy z natury rzeczy nie działające dla zysku. Trybunał podkreśla, że z samego faktu, iż istnieje dane przedsiębiorstwo prywatne, które oferuje dane usługi na rynku nie przesądza automatycznie, że dana potrzeba musi być uznana za potrzebę o charakterze przemysłowym lub handlowym. Zdaniem ETS, przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że potrzebami nie mającymi charakteru przemysłowego lub handlowego są tylko takie, które nie są realizowane przez przedsiębiorstwa komercyjne. Takie rozumienie tego pojęcia powodowałoby uznanie tego terminu "za pusty", co nie jest zgodne z celami dyrektyw. Utworzenie przez Państwo czy samorząd terytorialny podmiotu prawa publicznego służy realizacji przez ten podmiot potrzeb istotnych dla społeczności, która to działalność zazwyczaj nie napotyka na konkurencję na rynku i jest zazwyczaj zastrzeżona dla organów wykonawczych Państwa czy samorządu terytorialnego. Załączniki do dyrektyw wymieniają podmioty lub kategorie podmiotów prawa publicznego. Są nimi banki, instytucje naukowe, uniwersytety, organizacje rolnicze czy regionalne agencje rozwoju. ETS rozstrzygał też kwestie czy danego rodzaju instytucja jest podmiotem prawa publicznego w kontekście dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. Za taki podmiot uznał np. spółkę fińską założoną przez samorząd terytorialny, która miała za zadanie promocję rozwoju przemysłowego i handlowego ([...]). W świetle powyższych wywodów decydujące znaczenie dla oceny czy podmiot spełnia definicję z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. znaczenie ma więc akt utworzenia podmiotu, w tym wypadku umowa spółki z.o.o., na który to dowód powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym w decyzjach organów wyroku z dnia 6 maja 2015r. sygn. akt V SA/Wa 3050/14. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 6 maja 2015 r. zgodnie z § 6 umowy spółki celem jej działalności jest: promowanie rozwoju gospodarczego i społecznego mikroregionu [...] oraz troska o racjonalne zagospodarowanie przestrzeni w celu podniesienia standardu życia jego mieszkańców, promowanie regionalnej produkcji i usług w kraju i zagranicą, inicjowanie i stymulowanie współpracy regionalnej i międzynarodowej, koordynowanie prac związanych z opracowaniem programów rozwoju gospodarczego i społecznego oraz restrukturyzacji mikroregionu, prowadzenie badań naukowych mających na celu rozwój gospodarczy i kulturalny społeczności lokalnej, inicjowanie i popieranie tworzenia nowych podmiotów gospodarczych ze szczególnym ukierunkowaniem na tworzenie nowych miejsc pracy, podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ochrony środowiska, w tym rozwoju rolnictwa ekologicznego i turystyki, inspirowanie współpracy regionalnej, w szczególności współpracy rejonami przygranicznymi Ukrainy i Słowacji, prowadzenie działalności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wraz z doradztwem dla rolnictwa. Pod pojęciem celu, zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, Warszawa 1978, rozumie się "to do czego się dąży, co się chce osiągnąć". W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że celem statutowym skarżącej jest działanie w interesie publicznym nakierowane na promowanie, inicjowanie, rozwijanie działalności służącej rozwojowi gospodarczemu i społecznemu regionu [...] w tym w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy, turystyki czy rozwoju obszarów wiejskich. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3050/14, iż w świetle zapisów umowy spółki są to podstawowe i jedyne cele działalności spółki. Czym innym natomiast są sposoby osiągania tych celów. Te, ujęte są w § 7 umowy spółki jako przedmiot jej działalności. Tu, tak jak to wywodzi skarga, rzeczywiście mowa jest o możliwości prowadzenia przez skarżącą różnego rodzaju działalności gospodarczej, która co do zasady może być nakierowana na zysk. Jednakże, wymienione w § 7 formy działalności Agencji, to w istocie mechanizmy dojścia do celów wymienionych w § 6 umowy spółki. W ocenie Sądu, Agencja, tak jak sama wskazuje, została utworzona "z konieczności pobudzania regionu a w szczególności aktywnego włączenia się tego obszaru w proces przemian gospodarki polskiej" (oficjalna strona Agencji w Internecie), co niewątpliwie należy ocenić jako służącego zaspokajaniu potrzeb ogólnych. Udziałowcami Agencji są wyłącznie Gminy (...) a więc podmioty które wykonują zadania publiczne (art. 2 ust. 1 ustawy y dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2013.594 ). Trudno sobie wyobrazić aby podmioty te finansowały działalność nie pozostającą w związku z ich ustawowymi zadaniami publicznym. Agencja jest agencją rozwoju regionalnego, posiadającą osobowość prawną, wymienioną w załączniku do dyrektyw, jest finansowana w większości ze środków publicznych (skarżący temu nie zaprzecza), podmiotem nie nastawionym na zysk w swej podstawowej działalności, działającą w celu zaspokajania potrzeb ogólnych których nie zaspokaja komercyjne prywatne przedsiębiorstwo działające na wolnym rynku. Fakt, że prowadzi działalność gospodarczą nie stanowi przeszkody do uznania tego podmiotu za podmiot prawa publicznego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., ponieważ głównym jego celem działania jest zaspokajanie potrzeb publicznych i w tym zakresie podmiot, co do zasady nie jest nastawiony na zysk. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podstawowymi i jedynymi celami spółki jest działalność w interesie publicznym ponieważ żaden z celów wskazanych w umowie spółki nie jest celem prywatnym oraz spełnia pozostałe przesłanki o jakich mowa w wyżej przywołanym przepisie. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w zakresie wadliwego przyjęcia spełniania przez skarżącą definicji podmiotu o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 pkt 8 p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że koszt usług wynikających z projektów objętych umowami o dofinansowanie przekraczał równowartość kwoty 14 000 euro a więc obligował skarżącą do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w zakresie możliwości stosowania ustawy z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014. poz.423), zwaną dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej "do postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje sią przepisy dotychczasowe". Tym samym ustawodawca uznał, że ustawę w brzmieniu nowym można stosować począwszy od [...] kwietnia 2014 r. (data wejścia w życie) tylko na przyszłość. Tym samym podwyższenie w art. 4 pkt 8 ustawy p.z.p. górnej granicy wartości zamówienia do 30 000 zł nie odnosi skutku do procedury zamówień sprzed daty wejścia w życie ustawy w nowym brzmieniu. Niemniej jednak, pomimo powyższej oceny, zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż Minister Rozwoju wydając skarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te polegały na naruszeniu przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz wyrażonych w nich zasad prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W szczególności podkreślić trzeba fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia niekorzystnego dla Skarżącej, mimo że Strona działała w zaufaniu do stanowiska Województwa [...] - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wyrażonego w § 22 umowy z dnia 14 grudnia 2012 r., w którym to zapisie umowy Strona zobowiązała się także do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu obowiązujących Wytycznych (pkt 1). Natomiast § 21 umowy stanowiący o obowiązku stosowania ustawy prawo zamówień publicznych został wykreślony przez organ administracji. Należy wskazać, iż § 22 ww. umowy w pkt. 1 mówi, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych" a przypis 42 do tego paragrafu stanowi, że należy go wykreślić jeśli Beneficjent i Partnerzy są zobowiązani do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Słusznie Skarżąca w skardze wskazała, iż umowa o dofinansowanie projektu była przygotowywana przez WUP w R. - profesjonalistę w tym zakresie, a ww. umowa nie była jedyną podpisaną przez Skarżącą z WUP w R. na realizację zadań z wykorzystaniem środków publicznych. Wszystkie bowiem umowy wymienione na str. 5 skargi mają identyczne zapisy w zakresie dotyczącym konkurencyjności wydatków. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której zawierane na przestrzeni lat umowy oraz weryfikacja wniosków, zakończone przyznaniem środków tym samym utwierdzające Stronę w prawidłowości jej postępowania, narażają ją następnie na zarzut takiego działania, które w konsekwencji prowadzi do żądania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Postępowanie organu administracji utwierdzające przedsiębiorcę w prawidłowości jego działania, w tym co do stosowania przepisów p.z.p. nie może prowadzić obecnie do narażenia go na ujemne skutki i sankcje skutkujące koniecznością zwrotu wydatków na łączną kwotę ... zł, które to wydatki zostały uznane przez organ za poniesione z naruszeniem ustawy p.z.p., skoro zaakceptowana przez organ administracji treść § 22 ww. umowy w pkt. 1 określała, że "Przy udzielaniu zamówienia w ramach projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych". Narusza to w ocenie Sądu konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 8 kpa i w tym zakresie zarzuty skargi okazują z się słuszne. Nie ulega kwestii, że Skarżąca nie stosowała przepisów p.z.p. Powyższe ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez Skarżącą zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012r. sygn. akt I OSK 1094/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, która wyklucza możliwość obciążenia strony negatywnymi konsekwencji oparcia swojego działania na dotychczasowym postępowaniu organów przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony. Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 2 Konstytucji RP, czyli w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Organy są w świetle tej zasady zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu i je wykonuje. Jednocześnie organy administracji nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań. Ponadto, wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony. Zasada ta nie tylko nakazuje przyjąć w procesie stosowania prawa korzystną dla podatnika wykładnię przepisów prawa (materialnego i procesowego), ale podobnie jak zasada in dubio pro reo w prawie karnym, odnosi się również do wątpliwości faktycznych (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 224/10, LEX nr 798218). Tym samym wszelkie wątpliwości związane z materiałem dowodowym oraz ustaleniami faktycznymi winny być interpretowane na rzecz strony. Postępowanie budzące zaufanie to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony i Skarbu Państwa a powstałych wątpliwości nie rozstrzyga na niekorzyść strony. Zasada ta dotyczy zarówno stosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, w tym także dotyczących oceny dowodów zgromadzonych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 365/07, LEX nr 983988). W sytuacji, gdy prawo zamówień publicznych jest szczególnie skomplikowane Skarżąca miała prawo pozostawać w przekonaniu, że stosuje właściwą wykładnię przepisów p.z.p. i w tej sytuacji nie można doprowadzić jej do negatywnych konsekwencji. Szczególnie jest to istotne w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, gdy przedsiębiorca musi mieć pewność co do obciążeń publicznoprawnych. W ocenie Sądu późniejsze zakwestionowanie postępowania Skarżącej przy udzielaniu zamówień i stosowaniu p.z.p. narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności zaś narusza zasadę pewności co do wykładni przepisów prawa, tj. wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Podstawą normatywną nakazu uwzględniania pewności prawa w wykładni operatywnej prawa podatkowego są art. 2 (samodzielnie i w związku z art. 217) Konstytucji RP. Podstawą normatywną nakazu uwzględniania pewności prawa w wykładni prawa są art. 2 (samodzielnie) Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. Pozytywizacja (w tym konstytucjonalizacja) tego nakazu jest przejawem inkorporowania przez prawo podstawowych standardów moralnych. W odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego pozostających w rzeczowym zakresie prawa Unii Europejskiej obowiązek taki wynika dodatkowo z zasady pewności prawa, jako zasady prawa UE. Z praktycznego punktu widzenia powyższe ustalenia mają podstawowe znaczenie. Okazuje się bowiem, że postulat wykładania przepisów prawa w sposób urzeczywistniający pewność prawa nie jest niewiążącym zaleceniem, którego realizacja pozostaje w sferze dyskrecjonalności, uzależniona od dobrej woli urzędnika, lecz prawnym nakazem (H. Filipczyk, Postulat pewności prawa w wykładni operatywnej prawa podatkowego, LEX WoltersKluwer, Warszawa 2013, s. 63). Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 2 Konstytucji RP, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie wypowiada się w zakresie poprawności stosowania procedur z zastosowaniem zasady konkurencyjności w związku z realizowanym projektem. Należy jednakże zauważyć, iż z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że Skarżąca nie stosowała przepisów p.z.p., zaś dokonała wyboru wykonawcy na: usługi szkoleniowe z zakresu: "[...]przedsiębiorczości", "[...]" bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku; usługi cateringowe bez stosowania zasady konkurencyjności, a także bez rozeznania rynku; usługi doradcze z zastosowaniem zasady konkurencyjności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu co do możliwości nałożenia korekty finansowej w wysokości 25 % za to, że Skarżąca udzielała zamówień publicznych z naruszeniem przepisów p.z.p., mając na względzie stosowanie zasady zaufania do organów Państwa i pewności co do prawa w kontekście § 22 umowy z dnia 14 grudnia 2012 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.