II FSK 888/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Bogusław Wolas, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1134/16 w sprawie ze skargi Z. W. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Wa 53/13 oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., III SA/Wa 1134/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę za nie wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., [...]. 2. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie: przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie co do sposobu zakończenia sprawy określonego w wyroku WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., [...] w odniesieniu do wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1971-2003 mimo, iż stan faktyczny sprawy uległ zmianie od daty przedmiotowego wyroku sądu, to jest późniejszym ustaleniu braku istnienia akt administracyjnych oraz danych dotyczących decyzji, których nieważności domagała się strona postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1971-2003 nie odpowiadają wskazaniom wynikającym z wyroku WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., [...], mimo iż stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do tego istniejącego w dacie wyroku, oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie przez sąd pierwszej instancji grzywny w wysokości rażąco nieadekwatnej do uchybienia w postaci braku wykonania wyroku w terminie bez uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie grzywny w kwocie niższej niż orzeczona zaskarżonym wyrokiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie w całości, ukaranie SKO za usiłowanie wprowadzenia w błąd Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez kłamliwe twierdzenia, jakoby wniosek skarżącego z 27 maja 2013 r. i wyrok WSA z 2 kwietnia 2014 r., [...] dotyczył lat 1971-2003. oraz pisemne przeproszenie skarżącego przez SKO za jego działania na szkodę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w prowadzonym postępowaniu. Treść przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do stawiania zarzutów wskazujących na wady tego postępowania podatkowego, reguluje on bowiem tryb wyrokowania – "wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. odmowa zaakceptowanie przez sąd, jako niezgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz odmowa przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I FSK 1345/15). Na marginesie należy tylko wspomnieć, że sąd z faktu wydania za lata 1971 – 2003 postanowień o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku poza stwierdzeniem, że nie odpowiadają one wskazaniom wynikającym z wyroku w sprawie [...], nie przyjął dla strony żadnych negatywnych konsekwencji, albowiem o tym zadecydowało wydanie tych postanowień znacznie po upływie terminu na ich wydanie. Sąd w postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie bada merytorycznie podjętego rozstrzygnięcia, także i z tego względu, że najczęściej go w ogóle nie ma. Jeszcze jedna okoliczność, ale już w kontekście zarzutu opisanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Otóż skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne, sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a., zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W sprawie niniejszej ten warunek został spełniony. Skarżący pismem z 19 lutego 2016 r., tj. 1 rok i 8 miesięcy po uprawomocnieniu wyroku WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., [...], wezwał organ do jego wykonania. W dacie tego wezwania organ nadal pozostawał w bezczynności. Dopiero po tym wezwaniu i wniesieniu skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewykonanie wyroku ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. W pojęciu tym mieści się działanie organu polegające na uchylaniu się od zastosowania orzeczenia, nie mieści się natomiast w tym pojęciu nieprawidłowe wykonanie orzeczenia o czym była mowa wcześniej. Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie 3. Jest on również niezasadny. Na wstępie należy zauważyć, że niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 31/17). Z treści art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Ma zarówno charakter represyjny, jak i prewencyjny a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a ustawodawca określa jedynie jej górną granicę (zob. art. 154 § 6 p.p.s.a.). Funkcja represyjna sprowadza się do odpowiedniej dolegliwości materialnej za niezgodne z prawem działanie. Funkcja prewencyjna zaś powinna przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczona kara 10 000 zł grzywny, stanowiąca ok. jedną czwartą górnej granicy kary, została przez sąd pierwszej instancji szczegółowo uzasadniona, mieści się w ramach uznania i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze kasacyjnej żadne szczególne okoliczności sprawy nie przemawiają za jej złagodzeniem. Nie można zapomnieć, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia miały w zasadzie charakter formalny, a co się z tym wiążę nie zachodziła konieczność aż tak znacznej przewlekłości. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.