I OSK 2496/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2232/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. K. M. zwrócił się o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Decyzją z [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 w związku z art. 48 d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie odmówił wypłaty żądanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji brak jest konkretnych podstaw prawnych stanowiących jednoznacznie o braku możliwości wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 7, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 48 d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił, że w okresie oznaczonym w decyzji skarżący pełnił służbę w HQ AC w Ramstein. Organ powołał też przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego wskazując, że regulują one kwestie zakwaterowania żołnierza tylko na terenie kraju. Z tego faktu organ wywiódł konkluzję, że wypłata żądanego świadczenia może nastąpić tylko żołnierzowi, który w danym garnizonie na terenie RP zajmuje określone stanowisko służbowe. Nadto, zestawiając ze sobą przepis art. 24 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, nieuzasadnione byłoby korzystanie przez jednego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i świadczenia mieszkaniowego. W skardze na powyższą decyzję K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego tj. przepisu § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 184, poz. 1237) polegające na jego niezastosowaniu co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia mieszkaniowego podczas gdy wskazana regulacja umożliwia skarżącemu zachowanie uprawnień i świadczeń przysługujących mu z tytułu pełnienia służby wojskowej w kraju; 2. prawa materialnego tj. art. 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) polegające na jego niezastosowaniu poprzez odmowę przyznania świadczenia mieszkaniowego podczas gdy jest ono należne skarżącemu z mocy prawa; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść przepisu art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Sąd stwierdził, że podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. W ust. 2 omawianego przepisu ustawodawca wskazał zaś to, w jaki sposób prawo to może zostać zrealizowane. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Sąd wskazał, że skarżący w okresie ujawnionym w sentencji decyzji pełnił służbę poza granicami kraju. Nadto, nie kwestionował tego, że w czasie pełnienia tej służby korzystał z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Powyższe świadczy więc o tym, że w spornym okresie organ zrealizował uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. To zaś prowadzi do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoległego korzystania z alternatywnego sposobu zaspokojenia prawa do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego. Prawo opisane w wyżej powołanym przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zostało bowiem zrealizowane wobec skarżącego w naturze. W świetle powyższego, Sąd za błędne uznał zarzuty skargi, gdyż wywodzone były z wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, dokonanej wbrew treści art. 21 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która to ustawa stanowi podstawowe źródło uprawnień mieszkaniowych żołnierzy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wskazany przepis stanowi jedyne źródło uprawnień skarżącego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wykładnia systemowa i celowościowa powyższej regulacji prowadzą do konkluzji, iż przedmiotowe unormowanie odnosi się do żołnierzy pełniących służbę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. § 29 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dnia 16 września 2010 r. (Dz. U. Nr 184. poz. 1237) polegające na jego niezastosowaniu podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika obowiązek uwzględnienia przytoczonej regulacji przy określaniu uprawnień mieszkaniowych skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wskazany przepis stanowi jedyne źródło uprawnień skarżącego w przedmiotowej sprawie. Opis naruszenia nie jest precyzyjny, gdyż wykładnia jest procesem odczytania abstrakcyjnej normy prawnej, a wnoszący kasacje nawiązał do indywidualnej sytuacji skarżącego. Możliwe jest jednak odniesienie się do zagadnienia podstawy prawnej przysługiwania uprawnień mieszkaniowych żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu do służby poza granicami państwa. Wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji, podstawy tej nie stanowią przepisy art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 207). Uprawnienia mieszkaniowe żołnierza zawodowego wyznaczonego do służby poza granicami państwa wynikają z przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym jest art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1726). W myśl art. 24 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia: 1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; 2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; 3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Uprawnienia te stanowią odpowiednik prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyznaczenia żołnierza zawodowego poza granicami państwa. Pominąć można wzajemną relację uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz form prawa do zakwaterowania wskazanych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydział miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej), gdyż nie jest ona przedmiotem niniejszej sprawy. Stwierdzić natomiast trzeba, że w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tę odrębność regulacji mieszkaniowej odnoszącej się do żołnierzy wyznaczonych do służby poza granicami państwa potwierdzają przepisy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.). Zwrócić należy uwagę na to, że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Przesłanka ta dotyka istoty uprawnienia i sporu w niniejszej sprawie. Celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. W razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Odnotować można, że jest to pogląd zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 29 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dnia 16 września 2010 r. (Dz. U. Nr 184. poz. 1237 ze zm.) polegającego na jego niezastosowaniu podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika obowiązek uwzględnienia przytoczonej regulacji przy określaniu uprawnień mieszkaniowych skarżącego. Przepis § 29 nie może być odczytywany w oderwaniu od przedstawionej wyżej regulacji art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz szczególnego, w zakresie uprawnień mieszkaniowych, unormowania § 29 rozporządzenia w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Treść i cel tych regulacji wyłączają przyjęcie, że uprawnienie do świadczenia mieszkaniowego żołnierza wyznaczonego do służby poza granicami państwa może być wywodzone z przepisu § 29 rozporządzenia. Powyższe uwagi pozwalają na stwierdzenie, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 P.p.s.a.