VIII SA/Wa 491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZSADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy M. i H. G. (inwerstor), dotyczącej budynku warsztatowego stolarni, zlokalizowanego na działce w J. nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek wniosku K. K. (dalej: skarżąca, strona) z dnia [...] maja 2014 r. (data wpływu do organu) wszczął postępowanie dotyczące oceny legalności inwestycji - wybudowania budynku warsztatowego stolarni. Podczas czynności kontrolnych (oględzin) przedmiotowej inwestycji ustalono, że inwestor posiada pozwolenie na budowę, tj. decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., znak [...] Wójta Gminy J. na wykonanie przedmiotowej inwestycji, wg projektu indywidualnego. Organ I instancji stwierdził, iż lokalizacja obiektu oraz jego gabaryty są zgodne z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, również spadek dachu jednospadowego w kierunku wnętrza działki właścicieli jest zgodny z wydanym pozwoleniem. Obiekt powinien posiadać poddasze użytkowe, a posiada tzw. strych nieużytkowy, lecz - jak podał PINB, nie wpływa to na zagospodarowanie działki skarżącej, ani na ograniczenie zabudowy posesji sąsiednich. Nie narusza także ładu przestrzennego miejscowości J.. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się kopia oświadczenia skarżącej, iż wyraża zgodę na lokalizację budynku stolarskiego przy granicy działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, podnosząc, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny, bowiem nie uwzględniono wymiarów budynku, ustaleń dotyczących lokalizacji budynku na działce inwestora w stosunku do innych zabudowań, usytuowania budynku w stosunku do granicy działki, brak jest informacji o faktycznym nachyleniu dachu, o zastosowanych materiałach budowlanych do jego budowy, opisu rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto, w jej ocenie, w aktach sprawy brak jest projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego podstawę realizacji tej inwestycji, a sporządzony protokół oględzin nie zawiera informacji dotyczących usytuowania budynku na działce inwestora w stosunku do istniejących budynków i budowli, brak jest również ustaleń, z jakimi budynkami łączy się budynek stolarni. Organ nie uzasadnił podjętej decyzji o umorzeniu postępowania, w szczególności całkowicie pominął dokonanie ustaleń w zakresie warunków technicznych oraz nie uwzględnił wniosków w zakresie usytuowania budynku wobec granicy jej działki, a także co do zgodności sposobu użytkowania budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: P.b.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, ale z innych powodów, aniżeli wskazał organ I instancji. W ocenie [...]WINB, skarżąca, na żądanie której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie posiada przymiotu strony, bowiem budynek stolarni nie jest usytuowany w jednej linii z budynkiem mieszkalnym, tylko w odległości około 30 m od budynku skarżącej. Sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji i jej użytkowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko i popierając je orzecznictwem sądów administracyjnych. Skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym odmawiającym jej statusu strony w postępowaniu, w sytuacji gdy w budynku stolarni, oddziaływującym na otoczenie, odbywa się produkcja trumien. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 1244/14 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ odwoławczy nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję PINB, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku warsztatowego z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony odwołującej. Sąd uznał, że skarżąca, jako podmiot zaliczany do kręgu stron postępowania zwykłego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę powinien mieć zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdyby doszło do nielegalnych działań inwestora. Dlatego winien być stroną postępowania, które ma na celu dokonanie kontroli prawidłowości zrealizowanej inwestycji. Interes prawny w takiej sprawie może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu na obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości, jak w niniejszej sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję [...]WINB, Sąd nakazał rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje ustaleń organu powiatowego dotyczących legalności wybudowania spornego obiektu budowlanego, jednak w sprawie nie wyjaśniono, czy inwestor nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. [...]WINB, analizując projekt zagospodarowania przedmiotowej działki oraz opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego budynku warsztatowego, uznał, że obiekt ten miał posiadać powierzchnię zabudowy około 129,99 m² (17,24 m x 7,54 m), zaś z wyliczeń dokonanych na podstawie mapy inwentaryzacyjnej budynek stolarni posiada powierzchnię około 119 m² (17 m x 7 m). Ponadto z projektu zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...], położonej w J. nr [...] wynika, że projektowany obiekt miał być zlokalizowany w granicy z działką nr [...], natomiast – jak wynika ze szkicu sytuacyjnego do prowadzonego postępowania – obiekt zlokalizowany jest obecnie około 1,5 m od granicy z działką skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że PINB nie przeprowadził postępowania na okoliczność wyjaśnienia wyżej wskazanej różnicy w odległości spornego budynku od działki skarżącej, dlatego umorzenie postępowania przez organ I instancji było przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą budynku warsztatowego – stolarni, zlokalizowanego na działce w J. nr [...], PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (organ błędnie podał rok 2015, zamiast 2016), działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutek wytycznych [...]WINB w sprawie ponownie rozpoznał sprawę na podstawie oględzin dokonanych w dniu 15 stycznia 2016 r. oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Porównując dokumentację projektową dotyczącą budowy spornego budynku warsztatowego – stolarni z ostatnimi pomiarami w terenie (wymiary obiektu: 7,35 m x 17,15 m) organ I instancji zauważył, że docelowe wymiary obiektu podane są w dokumentacji wraz z ociepleniem oraz tynkiem. Biorąc pod uwagę podklejenie styropianu, siatkę oraz tynk, warstwa zewnętrzna na każdej ścianie budynku powinna posiadać grubość około 5,5 cm – 6,00 cm. Obiekt na dzień dzisiejszy został wykonany bez ocieplenia i tynku, co z jednej strony nie narusza istotnych warunków pozwolenia na budowę, a z drugiej wykonanie tych robót nie wymaga specjalnej zgody organu. Przyjmując, że inwestor dociepli i otynkuje obiekt, to będzie on posiadał docelowy wymiar: około 7,45/7,47 m x 17,25/17,27 m, co da odpowiednio powierzchnię zabudowy w granicach: 128,51 m² lub 129,08 m². Analizując powyższe wymiary oraz powierzchnię widać, że inwestor w sposób nieznaczny zmniejszył powierzchnię zabudowy w granicach od 1,14% do 0,7%. Zmniejszenie wymiarów w porównaniu z dokumentacją projektową, jak również obecna powierzchnia budynku bez tynków i ocieplenia (129,05 m²) nie naruszają istotnych parametrów uzyskanego zezwolenia. W odniesieniu do lokalizacji obiektu w terenie organ I instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania działki inwestora oraz treść mapy aktualnej na 4 kwietnia 1996 r. sporządzone były na ówczesnych podkładach geodezyjnych, inwentaryzowanych z natury i sporządzonych w formie analogowej. Ta dokumentacja ukazuje, że przedmiotowy budynek warsztatowy winien być usytuowany przy granicy z działką skarżącej. Natomiast na aktualnych mapach z lat 2014-2015, zarówno budynek stolarni, jak i cały ciąg zabudowy właścicieli działki nr [...], znajduje się w pewnej odległości od ukazanych granic pomiędzy posesjami. Analizując mapy z 1996 r. i z lat 2014/2015 PINB zauważył, że linie graniczne nieruchomości położonej w J. nr [...], składającej się z dwóch działek o numerach: [...] i [...], przesunięte są in plus w kierunku północno-zachodnim. Podobne przypadki "wędrówki granic" występują obecnie na terenie powiatu [...], szczególnie przy opracowywaniu nowych map, wykonywanych w systemie numerycznym. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru budowlanego uznał, że nie może postawić inwestorowi zarzutu, iż ten odstąpił od zatwierdzonej lokalizacji budynku stolarni. Taki zarzut można by postawić wówczas, gdyby lokalizacja obiektu znacznie różniła się od tej zatwierdzonej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Poza tym organ I instancji ustalił, że lokalizacja spornego budynku w żaden sposób nie wpływa na naruszenie ładu przestrzennego tej części miejscowości J., nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich, w tym skarżącej, która wyraziła zgodę na lokalizację przedmiotowego budynku przy granicy działek. PINB wskazał, że nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego, ani inne przepisy mające zastosowanie w przedmiotowym procesie administracyjnym, dlatego sprawa winna być umorzona. Natomiast o ile strony będą chciały ustalać dokładny przebieg granic pomiędzy posesjami, winny to uczynić w drodze tzw. wznowienia granic. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ uzasadnienie decyzji PINB nie zawiera argumentów, które stanowią o bezprzedmiotowości postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia, co jest sprzeczne z wytycznymi Sądu, iż odwołanie skarżącej powinno być rozpoznane merytorycznie. Skarżąca zarzuciła, że nadal nie wie, czy budynek inwestora został zlokalizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz dlaczego PINB uznał mapy z lat 2014-2015 za materiał dowodowy w tej sprawie. Poza tym w zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska PINB w zakresie zgodności użytkowania budynku z wydanym pozwoleniem i decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], określającą warunki wprowadzenia zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza z instalacji do produkcji konfekcji drewnianej oraz do lakierowania gotowych elementów drewnianych, jak również w sprawie lakierni. Dlatego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...]WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, wskazał, że organ I instancji wykonał zalecenia z decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami PINB, że skoro przedmiotowy budynek stolarni został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to brak jest podstaw do wydania nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, przez co zasadne jest umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie wskazań i oceny prawnej, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1244/14; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że norma ta daje organowi odwoławczemu uznanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako decyzji merytorycznej; - art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe; - art. 136 k.p.a. przez niepodjęcie żądnych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego w kontekście złożonych przez skarżącą wątpliwości; - art. 7 k.p.a. przez złamanie zasad obiektywizmu, praworządności i brak wystarczających działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące ustalenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedstawionych przez skarżącą wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nieuwzględniającego wskazań WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1244/14. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz nie zastosował się do wskazań WSA, zawartych w ww. wyroku. Podniosła, że umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, tylko formalnym, a nie ma podstaw do umorzenia, jeśli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. W ocenie skarżącej, [...]WINB nie rozstrzygnął istoty sprawy, czyli nie dokonał oceny, czy budynek jest wybudowany i użytkowany legalnie. Natomiast PINB nie wyjaśnił, czy przedmiotowy budynek został usytuowany w granicy działek zgodnie z wydanym pozwoleniem, czy został on wybudowany zgodnie z projektem i decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2006 r., określającą warunki wprowadzania zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza z instalacji do produkcji konfekcji drewnianej oraz do lakierowania gotowych elementów drewnianych, czy i kiedy budynek został zinwentaryzowany i oddany do użytkowania, czy budynek jest użytkowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Skarżąca dodatkowo podniosła, że sporny budynek jest obiektem o szkodliwym działaniu na środowisko ze względu na sposób jego wykorzystania (produkcja trumien), a w decyzji PINB brak jest odniesienia do lakierni, która zgodnie z ustaleniami WOŚ jest użytkowana prawidłowo, zaś zgodnie z ustaleniami PINB w ogóle jej nie ma. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...]WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowanego przez inwestora budynku warsztatowego – stolarni według projektu indywidualnego na działce nr [...], położonej w J. nr [...], gmina J.. Z takim wnioskiem (prośbą) zwróciła się skarżąca do PINB w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 maja 2014 r. Zatem do organu należało sprawdzenie, czy sporny budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami prawa. W sytuacji stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, zależnie od ustaleń, organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby do prowadzenia stosownego postępowania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 – Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 – Lex nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji umorzenie postępowania. Ustalenie, że inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności tychże robót (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 522/11 – Lex nr 1094847). Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Szczegółowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że organy orzekające prawidłowo, zgodnie z regułami określonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, dochodząc do trafnej konkluzji o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że sporny budynek warsztatowy został wybudowany przez inwestora na podstawie decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] czerwca 1996 r. przez Wójta Gminy J. w sprawie pozwolenia na budowę budynku warsztatowego – stolarni na potrzeby działalności gospodarczej według opracowania indywidualnego na terenie działki nr [...] w J.. Jednocześnie skarżąca, jako bezpośredni sąsiad działki inwestycyjnej, w dniu [...] czerwca 1996 r. złożyła pisemne oświadczenie, że wyraża zgodę na lokalizację przedmiotowego budynku stolarni przy granicy z jej działką. W toku postępowania organy zapoznały się również z projektem zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, opracowanym na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 4 kwietnia 1996 r., jak również opisem technicznym przedmiotowego budynku, będącym integralną częścią projektu architektoniczno-budowlanego. Ponadto, celem ustalenia zgodności wybudowanego budynku z dokumentacją projektową dokonano dwukrotnie oględzin budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce inwestorów, tj. w dniach: 10 lipca 2014 r. i 15 stycznia 2015 r. Jednocześnie wyjaśniono kwestię, wskazaną w wytycznych [...]WINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., czy nastąpiła zmiana przebiegu granicy między działkami o numerach: [...] i [...]. W decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego odniósł się dokładnie do oceny legalności wybudowania spornego budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę, o co wnosiła skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., tym samym realizując wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. W konsekwencji organy obu instancji uznały, że sporny budynek został wybudowany na podstawie wymaganej w dacie 25 czerwca 1996 r. dokumentacji (pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego), chociaż w chwili obecnej nie posiada on ocieplenia i tynku, co w stosunku do założeń projektowych nie narusza jednak istotnych wskazanych tam parametrów. Wykonanie ocieplenia i tynku nie wymaga bowiem dodatkowej zgody organu, jak również niewykonanie tych robót przez inwestora, zawartych w projekcie budowlanym, nie narusza istotnych warunków pozwolenia na budowę. Odnosząc się do analizy mapy inwentaryzacji powykonawczej budynku, sporządzonej w toku przedmiotowego postępowania w dniu [...] czerwca 2014 r. (aktualizowanej "za zgodność" z mapą zasadniczą z 2015 r.), w stosunku do mapy analogowej z daty 4 kwietnia 1996 r. organy ustaliły, że usytuowanie spornego budynku (jak i całego ciągu budynków zabudowy na działce inwestora) w pewnej odległości od ukazanych granic między posesjami oznaczonymi numerami działek [...] i [...] stanowi wynik procesu tzw. "wędrówki granic", występującej na terenie powiatu [...]przy opracowywaniu nowych map wykonywanych w systemie numerycznym. Jednak do ustalenia prawidłowości wzniesienia na gruncie spornego budynku decydująca jest mapa z 1996 r. (pismo Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w R., znak: [...] ze stycznia 2016 r., brak podania dokładnej daty), bowiem budynek stolarni projektowany był w granicy z działką skarżącej, na co ona wyraziła pisemną zgodę, jak również do chwili obecnej budynek ten nie zmienił swojej lokalizacji jak i przeznaczenia (warsztat – stolarnia). W tym miejscu należy wyjaśnić, że podstawową zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym, a unormowaną w art. 28 ust. 1 tej ustawy, jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych art. 29-31 P.b., kiedy to inwestor winien dokonać zgłoszenia zamiaru budowy obiektu lub wykonywania robót budowlanych. Należy przy tym wskazać, że na gruncie Prawa budowlanego brak jest podstaw do wydania decyzji, w której osnowie organ orzekałby o legalności bądź samowolności robót. Jeśli zatem w trakcie postępowania organ stwierdzi, że budynek został wykonany na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia, wówczas nie wydaje w tej mierze decyzji orzekającej o legalności obiektu lecz decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ewentualnej samowoli, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 204/14 – Lex nr 1502441). Skoro zatem przedmiotowy budynek zrealizowano na podstawie decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w zgodzie z obowiązującym prawem, organ zobligowany był umorzyć prowadzone postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że w świetle powyższych wywodów nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., dokonując ponownego umorzenia przedmiotowego postępowania. Sąd w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1244/14 nakazał merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącej w kontekście nieprawidłowej odmowy przez organ odwoławczy uznania skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania. Sąd bez żadnych wątpliwości dał przymiot strony skarżącej, kiedy rozpoznawał na skutek jej skargi decyzję z dnia [...] września 2014 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o umorzeniu postępowania, jednak z innym uzasadnieniem – brak przymiotu strony dla skarżącej. Te wytyczne organ odwoławczy wypełnił, kiedy po rozpoznaniu odwołania skarżącej w dniu [...] grudnia 2015 r. zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu orzekającego, wytyczne zawarte w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 1244/14 w żaden sposób nie ograniczały organowi I instancji możliwości ponownego umorzenia sprawy w trybie art. 105 § 1 k.p.a., a organowi odwoławczemu orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń organów nadzoru budowlanego, niezasadne są zarzuty skargi, że [...]WINB nie dokonał oceny, czy budynek jest wybudowany i użytkowany legalnie, a PINB nie wyjaśnił, czy przedmiotowy budynek został usytuowany w granicy działek zgodnie z wydanym pozwoleniem oraz czy został on wybudowany zgodnie z projektem. Te pozytywne ustalenia były właśnie podstawą do umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej pismem skarżącej z dnia 10 maja 2014 r. Co do żądanej przez skarżącą kontroli wykonania przez inwestora decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r., określającej warunki wprowadzania zanieczyszczeń pyłowo-gazowych do powietrza z instalacji do produkcji konfekcji drewnianej oraz do lakierowania gotowych elementów drewnianych, to organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kontroli decyzji w powyższym zakresie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zebrały cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonały jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy mieć tu na uwadze, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zebrać i zbadać jedynie takie dowody, które w ramach ich kompetencji były istotne; nie miały obowiązku wyjaśniać skarżącej wszystkich zgłaszanych przez nią wątpliwości będących w zakresie kompetencji innych organów, np. z zakresu ochrony środowiska. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, sprawowana w granicach sprawy administracyjnej, a nie tylko w granicach zarzutów skargi, wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uznając skargę za bezzasadną.